VII SA/Wa 2305/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2024 r. znak: DOR.7110.106.2024.AGP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 12 lipca 2024 r., znak DOR.7110.106.2024.AGP Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ lub GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody W.(dalej także jako: Wojewoda lub organ pierwszej instancji) z 7 lutego 2024 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy. W piśmie z 12 kwietnia 2023 r. C. B.(dalej także jako: skarżąca) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty E. nr [...] z [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w obrębie [...] S. , gmina E. na rzecz J. U.. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że zaskarżona przez nią decyzja Starosty E. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem adresatem wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę budynków w zabudowie zagrodowej może być tylko osoba posiadająca status rolnika, a inwestor powyższego przedsięwzięcia J. U. nie jest rolnikiem i nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z 15 czerwca 2023 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ww. decyzji. GINB postanowieniem z dnia 24 listopada 2023 r. uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ stwierdził, że skarżąca jako właścicielka działki nr [...] posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty E. z [...] z uwagi na ograniczenia wynikające z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej także jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Po merytorycznym rozpoznaniu sprawy Wojewoda W.decyzją z dnia 7 lutego 2024 r. odmówił stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Starosty E. z [...] . Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Wspomnianą na wstępie decyzją GINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.). Organ stwierdził, że poddana kontroli decyzja Starosty E. nie narusza w sposób rażący przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 725, dalej jako Prawo budowlane) według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, regulujących postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego ponieważ inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB nie stwierdził również rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty E. z [...] nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy z [...], zmienionej decyzją z 25 października 2022 r. Sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej zabudowy. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. W organ zwrócił uwagę, że parametry projektowanych obiektów nie naruszają rażąco, określonych w ww. decyzji o warunkach zabudowy, ustaleń co do kąta nachylenia głównych połaci dachowych, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych, powierzchni zabudowy, wielkości powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji nadziemnych, szerokości elewacji od frontu działki budowlanej i miejsc postojowych. Organ ustalił, że inwestycja nie należy do rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zdaniem GINB z akt sprawy nie wynika, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza unormowaniom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego rażącego naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w związku z brakiem wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku gospodarczym inwestora organ wskazał, że z akt dotyczących zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce skarżącej (dokonanego w dniu 20 lipca 2022 r.) wynika, że dotyczy ono budynku do 35 m o konstrukcji drewnianej z otworem od strony działki inwestora nr [...] . Budynek ten oddalony jest od granicy z działką nr [...] o 4 m i znajduje się po przekątnej od planowanego budynku gospodarczego inwestora. Narożnik budynku gospodarczego na działce [...] jest oddalony od narożnika projektowanego budynku gospodarczego na działce [...] o ok. 8 m. Budynki te nie znajdują się naprzeciwko siebie. Biorąc pod uwagę treść § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia, organ przyznał, że warunek określony w tym przepisie nie został spełniony, skoro odległość między budynkami wynosi ok. 8 m, a powinna wynosić 12 m (8 m powiększone o 50 %) z uwagi na okoliczność, że budynek skarżącej jako drewniany rozprzestrzenia ogień. Naruszenie to nie ma jednak, w ocenie GINB, charakteru rażącego z uwagi na brak szczególnie negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, a nawet brak oczywistości tego naruszenia. Budynki te nie znajdują się bowiem naprzeciwko siebie, ale po przekątnej. Mniejsza (ok. 8 m) od wymaganej (12 m) odległość dotyczy narożników obu budynków, a nie ścian zewnętrznych, czy przekrycia dachu, które by były zaprojektowane naprzeciwko siebie. Istotna jest także okoliczność, że z dokumentacji projektowej spornego obiektu, którą dysponował organ stopnia podstawowego nie wynika, że na sąsiedniej działce został zaprojektowany budynek skarżącej. Do stwierdzenia naruszenia powyższego warunku technicznego konieczna jest analiza zgłoszenia skarżącej, które zostało dokonane zaledwie 5 miesięcy przed uzyskaniem skarżonego pozwolenia na budowę. Poza tym organ, po przywołaniu przepisów określających elementy oddzielenia przeciwpożarowego (§ 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), stwierdził, że ustalenie czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymagałoby wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak i obecnym stanie prawnym nie są uprawnione. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant, który do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. GINB stwierdził, że w niniejszej sprawie projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Reasumując organ uznał, że decyzja Starosty E. z [...] ., nie narusza w sposób rażący ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 Prawa budowlanego związku z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącej i poprzedniej właścicielki nieruchomości o nr [...] statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty E. wskazać należy, że nie może stanowić to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Tego typu kwestie mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Na tę przesłankę może powołać się jedynie strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu, że inwestor nie spełnia warunków do prowadzenia budowy w ramach zabudowy zagrodowej wobec czego wydanie przez Starostę E. pozwolenie na budowę na działce [...] objętej możliwością zabudowy zagrodowej stanowi wyraz rażącego naruszenia przepisów prawa, organ wskazał, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dowodów na okoliczność prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego. W prawie budowlanym inwestorem może być bowiem każdy podmiot posiadający zdolność prawną, w tym też taki podmiot, który buduje zabudowę zagrodową dla osoby trzeciej (np. dla przyszłego kupca tej inwestycji -rolnika). Skargę od opisanej decyzji złożyła C. B. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez organ, że Starosta E. wydając decyzję z [...] sprawdził zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy w ocenie skarżącej nie dokonał tej weryfikacji w sposób odpowiadający przepisom prawa - albowiem gdyby tego dokonał, doszedłby do przekonania, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy zabudowy zagrodowej, natomiast projekt budowlany dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, wznoszonego w sposób niepowiązany z gospodarstwem rolnym i produkcją rolną, 2. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ, że Starosta E. nie miał obowiązku badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, podczas gdy takiego wniosku nie można wyprowadzić z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z którego wprost wynika, iż organ miał obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zatem brak weryfikacji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi o rażącym naruszeniu przepisów prawa, 3. art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ, iż inwestycja położona jest na użytkach rolnych oznaczonych jako [...] (pastwiska trwałe) i jako taka nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy z art. 7 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy wynika wprost, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (przypadek z ust. 2a nie występuje w stanie faktycznym sprawy), 4. § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie i niepoddanie analizie definicji zabudowy zagrodowej w kontekście złożonego projektu architektoniczno-budowlanego oraz braku statusu rolnika przez J. U. i nierealizowaniu przez niego inwestycji w ramach gospodarstwa rolnego, 5. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, iż pozbawienie skarżącej i poprzedniej właścicielki nieruchomości o nr geodezyjnym [...] statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty E. z [...] ., nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa, skutkującego możliwością domagania się stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty E., a może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, pomimo iż pozbawienie uprawnionego podmiotu statusu strony na skutek błędu organu architektoniczno-budowlanego stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania i winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji podjętej z naruszeniem tego przepisu. 6. § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez uznanie przez organ, że naruszenie przez J. U. przepisów dotyczących zachowania odległości między budynkami nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Starosta E. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z właściwymi przepisami, w tym szczególności budowlano-technicznymi, czego nie uczynił. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez organ, że w stanie faktycznym sprawy nie występuje przypadek rażącego naruszenia prawa, skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności postępowania zakończonego decyzją Starosty E. z [...] ., podczas gdy Starosta E. dopuścił się rażącego naruszenia prawa w postaci: a) stwierdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały wydane dla zabudowy zagrodowej, podczas gdy projekt budowlany dotyczył budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego niebudowanego w obrębie gospodarstwa rolnego i niezwiązanego z produkcją rolną; b) stwierdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podczas gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie odpowiada przepisom prawa, w szczególności z naruszeniem przepisów dotyczących usytuowania budynków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, c) zatwierdzenia wadliwego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zabudowie zagrodowej dla osoby niebędącej rolnikiem na gruncie klasy III ([...] - pastwiska trwałe) bez zgody właściwego ministra na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, d) wydania decyzji dla osoby nieposiadającej statusu rolnika indywidualnego oraz z pominięciem udziału podmiotów, które na podstawie przepisów k.p.a. i Prawa budowlanego powinny zostać uznane za strony postępowania, 2. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę przez organ materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności poprzez nieuwzględnienie, że wraz z projektem budowlanym J. U. złożył nieaktualną mapkę do celów projektowych, nieuwzględniającą budynku skarżącej na działce [...] , który został zgłoszony w dniu 15 września 2022 r., natomiast projekt budowlany wraz z załącznikami został złożony przez J. U. w dniu 22 listopada 2022 r., zatem J. U. świadomie zataił przed organem fakt istnienia budynku skarżącej na działce [...] , 3. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ, skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody W.w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. z [...] ., w ocenie skarżącej organ wydając zaskarżoną niniejszą skargą decyzję działał z przekroczeniem przepisów prawa, przede wszystkim w zakresie uznania braku konieczności uzyskania zgody przez inwestora, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję Wojewody W. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty E. o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb, w którym organ rozpoznaje wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, jest trybem nadzwyczajnym i stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. A zatem, wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1001/21, wszystkie powołane orzeczenia opublikowane są pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek określonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga on natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Skarżąca swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oparła na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Aby móc uwzględnić wniosek i stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej organ zobligowany jest ustalić w sposób jednoznaczny, że przesłanka ta faktycznie zaistniała bądź decyzja obarczona jest inną kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W bogatym i utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy jednak stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa. Oznacza to zastosowanie przez organ administracji przepisu do danego stanu faktycznego wbrew jego literalnemu brzmieniu (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1261/20). Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej, gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Podobnie, błędna interpretacja, wykładnia czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2269/21). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1970/21). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). Zaznaczyć należy, że dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ dokonał prawidłowej kontroli decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i elementy które podlegają ocenie przez organ architektoniczno-budowlany zostały określone przede wszystkim w przepisach ustawy Prawo budowlane i aktach wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1112). W ocenie skarżącej organ architektoniczno-budowlany rażąco naruszył powołany przepis albowiem nie dokonał właściwie weryfikacji przedstawionej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, która dotyczyła budynków w zabudowie zagrodowej, zaś projekt budowlany inwestora dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, wznoszonego w sposób niepowiązany z gospodarstwem rolnym i produkcją rolną. Zdaniem Sądu GINB dokonał prawidłowej oceny zarzutu skarżącej przyjmując, że kwestia posiadania przez osobę wnoszącą o wydanie pozwolenia na budowę statusu rolnika i rzeczywisty zamiar wykorzystania obiektów budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę w zabudowie zagrodowej pozostaje poza zakresem tego postępowania. W niniejszej sprawie dla działki o numerze ewidencyjnym [...] decyzją z [...], Wójt Gminy E. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Decyzja ta została wydana na wniosek P. P. – poprzedniego właściciela tej nieruchomości. Następnie ostateczną decyzją z 8 lipca 2021 r. Wójt Gminy E. przeniósł decyzję z [...], na rzecz J. U.(inwestora). Natomiast decyzją z [...], zmienił decyzję z [...] w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych. Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył zarówno decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej udzielonej poprzedniemu właścicielowi działki, jak i decyzję o przeniesieniu tej decyzji na rzecz inwestora wydanej na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741, obecnie: Dz.U. z 2024 r, poz. 1130). Wojewoda, a następnie GINB, działając na podstawie wskazanego przez skarżącą art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane przeprowadziły analizę, czy organ architektoniczno-budowlany sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszył prawa w stopniu rażącym. W ocenie Sądu stanowisko organów nadzoru obu instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Należy zwrócić uwagę, że wniosek inwestora inicjujący postępowanie, które zakończyło się wydaniem kontrolowanej decyzji Starosty E. dotyczył wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz obiektu gospodarczego w zabudowie zagrodowej, a zatem przedmiot wniosku był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Również pozostałe elementy projektów były zgodne z przeniesioną na inwestora decyzją o warunkach zabudowy. Jak trafnie uznał organ, parametry projektowanych obiektów nie naruszają rażąco, określonych w ww. decyzji o warunkach zabudowy, ustaleń co do kąta nachylenia głównych połaci dachowych, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych, powierzchni zabudowy, wielkości powierzchni biologicznie czynnej, ilości kondygnacji nadziemnych, szerokości elewacji od frontu działki budowlanej i miejsc postojowych. Skarżąca w ramach zarzutów zwróciła szczególną uwagę na brak ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany, czy projektowane budynki faktycznie będą związane z działalnością rolniczą, a zatem czy uprawnionym było wydanie pozwolenia na budowę tych budynków, na podstawie warunków zabudowy wydanych dla zabudowy zagrodowej. Zdaniem Sądu zarzuty skarżącej w tym zakresie są niezasadne. Należy jeszcze raz wyjaśnić, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zadaniem organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie czy przedłożone projekty są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku (jak w rozpoznawanej sprawie) z decyzją o warunkach zabudowy. Organ w tym postępowaniu nie bada czy decyzja o warunkach zabudowy zezwalająca na budowę o charakterze zagrodowym została wydanana rzecz osoby prowadzącej gospodarstwo rolne lub mającej zamiar takie gospodarstwo prowadzić. Poza zakresem kompetencji tego organu jest również ustalanie celu jakiemu mają służyć projektowane budynki, o ile projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie ocenia również czy decyzja o przeniesieniu uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, wydana na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do powołanego przepisu organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W przypadku decyzji wydanej dla zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 4 (budowa zagrodowa), może ona zostać przeniesiona na rzecz innej osoby z zastrzeżeniem, że zabudowa ta będzie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego tej osoby oraz powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kwestie związane z niedopuszczalnością przeniesienia warunków zabudowy na rzecz inwestora mogły być przedmiotem oceny w tym postępowaniu, a nie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W postępowaniu na budowę organ związany był decyzją o warunkach zabudowy w tym znaczeniu, że badał zgodność projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z przedstawioną mu decyzją o warunkach zabudowy. Rację ma organ twierdząc, że brak jest podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dowodów na okoliczność prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy warunki zabudowy dotyczą zabudowy zagrodowej, a z projektu budowlanego nie wynika w sposób oczywisty, że projektowane budynki nie mogą służyć celom związanym z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Inwestorem może być bowiem każdy podmiot, w tym też taki podmiot, który buduje zabudowę zagrodową nie dla siebie, a dla osoby prowadzącej gospodarstwo rolne. Wbrew twierdzeniu skarżącej zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy zabudowy zagrodowej, jak i wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy tego typu zabudowy. Złożony projekt zakłada budowę mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, a zatem tego samego typu budynków, co decyzja o warunkach zabudowy. Stąd też zarzut naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 82), który stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Skoro bowiem warunki zabudowy zostały wydane dla zabudowy zagrodowej i takiej zabudowy dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę, to kwestia charakteru gruntu na którym planowana była inwestycja nie miała znaczenia. Ponadto, na co zwrócił uwagę organ, z wyników analizy załączonych do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja położona jest na użytkach rolnych oznaczonych jako [...] (pastwiska trwałe) i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem warunki zabudowy dotyczą zabudowy o charakterze zagrodowym. W ocenie Sądu GINB prawidłowo przyjął, że decyzja Starosty E. z dnia [...] nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słusznie stwierdził, że przyjęte rozwiązania projektowe nie uchybiają rażąco przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani. Organ zwrócił uwagę, że budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, który zwrócony jest ścianami bez okien i drzwi do granicy działek nr [...] i [...] (od wschodu), spełniają wymagania określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Organ odnosząc się do zarzutów skarżącej zwrócił uwagę, że na działce skarżącej, już po sporządzeniu projektu budowlanego dla inwestycji J. U., powstał budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej. Budynek ten powstał w odległości ok. 4 m od granicy z działką inwestora, na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę E.. Po analizie akt dotyczących zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce skarżącej (nr ewid. [...] ) organ stwierdził, że narożnik budynku gospodarczego na działce [...] jest oddalony od narożnika projektowanego budynku gospodarczego na działce [...] o ok. 8 m. Budynki te nie znajdują się naprzeciwko siebie. Tymczasem z § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość między zewnętrznymi ścianami budynków ZL niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, nie powinna, co do zasady być mniejsza niż 12 m. W rozpoznawanej sprawie odległość ta faktycznie nie została zachowana albowiem odległość ta wynosi ok. 8 m. Sąd podziela pogląd organu, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Odnosząc się do opisanego zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora, który następnie był przedmiotem oceny organu architektoniczno-budowlanego, wynikało, że działka skarżącej jest niezabudowana. Do jej zabudowania budynkiem do 35 m o konstrukcji drewnianej z otworem od strony działki inwestora doszło na podstawie zgłoszenia z 20 lipca 2022 r. budowy budynku gospodarczego. Okoliczność zabudowania działki skarżącej ujawniła się dopiero w postępowaniu przed Wojewodą, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Co istotne wskazane w § 271 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległości dotyczą ścian sąsiadujących ze sobą budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. Jak słusznie zauważył organ warunki techniczne dotyczące ścian oddzielenia przeciwpożarowego zostały szczegółowo określone w § 232 rozporządzenia. Ustalenie czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego. Tymczasem jak słusznie przyjął GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, na okoliczność przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanego rozwiązań technicznych. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przypadków, a tym przypadkiem nie jest badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1631/20; dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15, z dnia 8 maja 2028 r. II OSK 3115/17). Stąd też brak ustalenia przez Starostę czy ściana budynku znajdującego się w odległości mniejszej od przewiedzianej w przepisach technicznych nie stanowi naruszenia prawa o charakterze rażącym, czyli naruszeniem oczywistym i widocznym "na pierwszy rzut oka". Takiego charakteru z uwagi m.in. na te okoliczności nie miało wskazywane przez skarżącą naruszenie § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia przez organ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że pozbawienie skarżącej oraz po przedniej właścicielki nieruchomości możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę E. decyzji z [...] stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przez skarżącą przepisu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd jednolicie prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym, nie jest skuteczne powoływanie się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na wadę stanowiącą podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowią różne nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji. Co do zasady, przesłanki wznowieniowe nie mogą stanowić podstawy uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji. Oba te tryby weryfikacji decyzji służą różnym celom i nie są w stosunku do siebie konkurencyjne. W ramach wznowienia postępowania eliminuje się decyzję, ponieważ procedura poprzedzająca jej wydanie zawiera kwalifikowane wady wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzję dlatego, że w niej samej (a nie w procedurze) tkwią wady prawne, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1027/16). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W związku z tym, wzajemne powiązanie przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności i w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 k.p.a. brak jest możliwości stwierdzenia nieważności decyzji (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2017, s. 750-751). Wbrew twierdzeniu skarżącej pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym (np. poprzez niepowiadomienie jej o wszczęciu postępowania z urzędu), powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01). Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu GINB odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych nie tylko we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ale również w odwołaniu. Wnikliwie i rzetelnie przeanalizował te okoliczności nie stwierdzając naruszenia przez Starostę E. przepisów w stopniu rażącym. Zdaniem Sądu ustalenia organu znajdują swoje potwierdzenie w aktach sprawy, a przesłanki prawne i faktyczne podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 lipca 2024 r. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.