VII SA/Wa 2307/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. i M. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r., na podstawie art. 59 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (z zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2020 r. inwestor – M.P., wystąpił z wnioskiem sprecyzowanym w dniu 10 sierpnia 2020 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie szeregowej oraz pięciu szamb szczelnych przy ul. [...] (aktualnie [...]) w [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz szamba szczelnego przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...] (dawniej [...]) z obrębu [...], na rzecz obecnych właścicieli. Weryfikacja wniosku wykazała, że nie przedłożono wszystkich dokumentów wymaganych przepisami art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], zgodnie z art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. wezwał inwestora do uzupełnienia, w terminie 14 dni, wniosku o pozwolenie na użytkowanie, o brakujące dokumenty: 1. oświadczenie inwestora o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych (dla jednego budynku); 2. oryginał potwierdzenia odbioru wykonanego przyłącza: kanalizacyjnego (przedłożono kserokopię); 3. protokół lub potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy: energetycznego, wodociągowego (oryginał lub kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem przez gestora sieci); 4. aktualny protokół szczelności wewnętrznej instalacji gazowej (dostarczono nieaktualny); 5. protokół sprawdzenia przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych (dostarczono pokwitowanie wpłaty za usługi); 6. oświadczenie inwestora o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 prawa budowlanego (Państwowa Inspekcja Sanitarna, Państwowa Straż Pożarna) - po upływie 14 dni od daty zawiadomienia ww. organów. Inwestor nie dostarczył wszystkich dokumentów wymaganych przepisami art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, wymienionych w postanowieniu z dnia 10 sierpnia 2020r., m.in. oryginału potwierdzenia odbioru wykonanego przyłącza kanalizacyjnego, protokołu lub potwierdzenia odbioru wykonanego przyłącza wodociągowego. Zgodnie z art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie odbiera inwestorowi możliwości ponownego wystąpienia do organu nadzoru budowlanego w tej sprawie, po skompletowaniu dokumentów wymaganych przepisami art. 57 ust 1-3 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zmienionej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2: "1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane." Inwestor w czasie trwania stanu epidemii, winien złożyć zawiadomienie o zakończeniu budowy. M. P. i M. P. złożyli odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania M. P. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2020 r., odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jedno rodzinnego w zabudowie szeregowej (z zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 5 sierpnia 2020 r. inwestor wystąpił do PINB [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (z zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) przy ul. [...] w [...], wniosek został sprecyzowany 10 sierpnia 2020 r. W toku postępowania PINB [...] stwierdził, że niezbędne było wezwanie inwestora do przedłożenia dodatkowych dokumentów, dlatego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. Pismo uzupełniające wniosek wpłynęło do organu powiatowego w dniu 2 września 2020 roku.  Następnie PINB [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r., odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (z zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu II instancji organ powiatowy nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale prowadził postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej z zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...], w oparciu o przepisy prawa, których zastosowanie jest obecnie zawieszone. Zgodnie z dyspozycją art. 31zy1 ust. 1. - ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020r., poz. 1842) - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz.1333) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jako zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Z uwagi na brzmienie art. 31zy1 ust. 2 ww. ustawy wnioski o pozwolenie na użytkowanie złożone po wejściu w życie przedmiotowej ustawy również powinny być rozpatrywane tak jakby stanowiły zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor złożył 5 września 2020 r. wniosek o pozwolenie na użytkowanie, do czego w obecnym czasie nie był uprawniony. W sytuacji gdy inwestor wnosi o pozwolenie na użytkowania jednego z kilku obiektów budowlanych, których budowa została objęta jedną decyzją o pozwoleniu na budowę (przystąpienia do użytkowania jednego z pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) - to wypełnia przesłankę przystępowania do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót (art. 55 ust. 1 pkt 3). Pojęcie "wszystkich do wykonania robót" należy rozumieć jako wszystkie roboty wynikające z pozwolenia na budowę, czyli wszystkich pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Obecnie organ powiatowy nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Aktualnie nie stosuje się przepisów, które nakazują uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacjach, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3. Zatem brak było podstaw do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, z uwagi na brzmienie art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zarzuty podnoszone w odwołaniu, a także uzupełnienie dokumentacji budowlanej, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Odmowa pozwolenia na użytkowanie była zasadna, nie z powodu niekompletnej dokumentacji, tylko z powodu braku możliwości uruchomienia trybu oddania części inwestycji do użytkowania na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. M. P. i M. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, pominięcie decyzji zmieniającej inwestora i zakresu wskazanych w niej robót. - art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez niemożności uczestnictwa w przeprowadzonym postępowaniu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący domagali się stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ I instancji w toku postępowania wymusił przedłożenie po raz kolejny szeregu dokumentów, przez co ponieśli znaczne koszty. Zakwestionował bowiem oryginalność protokołu odbioru przyłącza kanalizacyjnego i umowy na dostawę wody i ścieków, nadto uniemożliwił udostępnienie materiałów z postępowania administracyjnego. Organ błędnie wskazał na konieczność wykonania wszystkich robót dla pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, co nie było przedmiotem złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Wniosek dotyczył bowiem wyłącznie budynku przy ul. [...], na który zostało wydane pozwolenie budowlane decyzją z dnia [...] września 2002 r. nr [...]. Podnieśli, iż wcześniej dwa budynki przy ul. [...] i [...] (2 z 5) przyjęte zostały do użytkowania. W uzupełnieniu skargi podnieśli, że organ nie zastosował przepisu art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – generując poniesienie kosztów związanych z koniecznością uzupełnienia dokumentów, a ostatecznie stwierdził, że nie złożono oryginalnych dokumentów, co było nieprawdą. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 31zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1842 z późn. zm.) - w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wskazany przepis art. 31zy1 dodany został przez art. 73 pkt 68 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020r., poz. 695) zmieniającej ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - z dniem 18 kwietnia 2020 r. Oznacza to, że wnioski o pozwolenie na użytkowanie złożone po wejściu w życie przepisu art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. - w przypadkach, o których stanowi art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego traktuje się tak, jak złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Poza sporem jest, że wniosek skarżących o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, złożony został 5 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie art. 31zy1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Skoro tak, to obowiązkiem organu było zastosowanie tego przepisu i potraktowanie wniosku o pozwolenie na użytkowanie - jako zawiadomienia o zakończeniu budowy. Choć organ powiatowy nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy, gdyż aktualnie nie stosuje się przepisów, które nakazują uzyskanie pozwolenia na użytkowanie w sytuacjach, o których mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3. Prawa budowlanego, to jednak wobec brzmienia art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020r., konieczne było potraktowanie tego wniosku jako zawiadomienie o zakończeniu budowy. Skoro postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji było obarczone pierwotną wadliwością (w zakresie jego przedmiotu, który określiła ustawa z dnia 2 marca 2020r.), to wadliwe było również utrzymanie takiego rozstrzygnięcia w mocy przez organ II instancji. Obarczone sprzecznością wewnętrzną było ustalenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ powiatowy nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale prowadził postępowanie na podstawie przepisów prawa, których zastosowanie było zawieszone. Jednocześnie przedwczesna była ocena zarzutów skargi dotyczących istnienia podstaw do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestorów, skoro przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, powinna być kwestia złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku przy ul. [...]. W sytuacji faktycznej i prawnej, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zastosowanie nowej regulacji prawnej i rozstrzygnięcie wniosku skarżących z 5 sierpnia 2020 r. jako zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, czego organy nie uczyniły. Przy ponownym rozpoznawaniu wniosku inwestora, organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania. Z tych przyczyn uchylono zaskarżaną i poprzedzającą ja decyzję - na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c w zw z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.