VII SA/Wa 2309/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Postanowieniem z [...]czerwca 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 59f i art. 59g ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na Gminę M. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł z tytułu stwierdzenia, w trakcie obowiązkowej kontroli rozbudowy budynku świetlicy ([...] zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...]obr. [...]przy ul. B.w miejscowości P. M., gmina M., nieprawidłowości w zakresie zgodności z decyzją Starosty [...] nr [...] z [...]lutego 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę powyższego obiektu. Podstawa naliczenia opłaty była: 1. niezgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 1 P.b.) - brak oznakowania miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych oraz zmiana nawierzchni na tłuczeń niezgodnie z § 21 ust. 3 warunków technicznych; jest to odstąpienie nieistotne od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu: Kategoria obiektu budowlanego - IX Współczynnik kategorii obiektu - 4,0 Współczynnik wielkości obiektu - 1,0 Stawka opłaty - 500 zł Kwota opłaty karnej 4,0 x 1,0 x 500 = 2.000 zł 2. niezgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 1 P.b.) - wykonanie podwyższenia terenu od strony drogi dojazdowej wewnętrznej na długości tarasu wejściowego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. jest to odstąpienie nieistotne od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu: Kategoria obiektu budowlanego - IX Współczynnik kategorii obiektu - 4,0 Współczynnik wielkości obiektu - 1,0 Stawka opłaty - 500 zł Kwota opłaty karnej 4,0 x 1,0 x 500 = 2.000 zł 3. niezgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie projektu zagospodarowania działki (art. 59a ust. 2 pkt 1 P.b.) - wykonanie dodatkowego urządzenia budowlanego (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. d P.b.) jakim jest instalacja odprowadzająca wody deszczowe z terenu działki, drogi wewnętrznej i dojazdu pożarowego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. jest to odstąpienie nieistotne od zatwierdzonego projektu: Kategoria obiektu budowlanego - IX Współczynnik kategorii obiektu - 4,0 Współczynnik wielkości obiektu - 1,0 Stawka opłaty - 500 zł Kwota opłaty karnej 4,0 x 1,0 x 500 = 2.000 zł Łączna suma kar 6.000 zł II. Po rozpatrzeniu zażalenia Gminy M., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i orzekł na podstawie art. 59f w zw. z art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 P.b. wymierzył inwestorowi karę w wysokości 2.000 zł z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas obowiązkowej kontroli, rozbudowy budynku świetlicy (KOB IX) zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. B. w miejscowości P. M., gmina M. w zakresie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki. [...] stwierdził, że nałożenie kary było właściwe wyłącznie z tytułu nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki w zakresie braku oznakowania miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, zmiany nawierzchni tego miejsca na tłuczeń oraz podwyższenia terenu od strony drogi dojazdowej wewnętrznej na długości tarasu wejściowego. Uchybienie organu powiatowego co do wysokości kary zostaje wyeliminowane na etapie niniejszego postępowania zażaleniowego, poprzez właściwe wskazanie nieprawidłowości stanowiącej podstawę wymierzenia kary, a w konsekwencji prawidłowe określenie jej wysokości. Organ odwoławczy uznał za błędne wymierzenie kary za wszystkie poszczególne nieprawidłowości należące do grupy nieprawidłowości w zakresie projektu zagospodarowania działki. PINB nie mógł ukarać inwestora odrębnie za każdą z nich. Wskazane nieprawidłowości dotyczą art. 59a ust. 2 pkt 1 P.b., brak było zatem podstaw do wymierzania kary trzy razy za tę samą nieprawidłowość. Regulacja art. 59f ust. 5 P.b. dotyczy nieprawidłowości z różnych kategorii wymienionych w art. 59 ust. 2 P.b. (tzn. pkt 1-5), a nie każdej nieprawidłowości z danej kategorii określonej ww. przepisem. Organ wykluczył również z możliwości ukarania nieprawidłowość w postaci wykonania dodatkowego urządzenia budowlanego jakim jest instalacja odprowadzająca wody deszczowe z terenu działki, gdyż pomimo tego, że projekt budowlany jej nie przewidywał, to jednak organ wiedział o tym przed kontrolą (mapa inwentaryzacyjna). Jednocześnie [...] podzielił ustalenia i oceny organu I instancji co do zaistnienia naruszeń, za które wymierzono karę. III. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina M. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu [...]zarzucono naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu z projektem zagospodarowania działki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego załatwienia sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym należyte ustalenie stanu faktycznego doprowadziłoby organ do ustalenia, że w obiekcie nie zaistniały niezgodności z projektem zagospodarowania działki; 2. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 P.b., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wymierzę kary za niezgodność obiektu z projektem zagospodarowania terenu, przy argumentacji o sprzeczności rozwiązań z przepisami prawa budowlanymi i przepisami technicznymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie zachodzi niezgodność obiektu z projektem zagospodarowania terenu, a inne nieprawidłowości w zakresie niezgodności z przepisami nie mogą być podstawą do wymierzenia kary w trybie art. 59f ust. 1 P.b.; 3. art. 59f ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 1 P.b., poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wymierzyć karę można za każdą, nawet najmniejszą niezgodność obiektu z projektem zagospodarowania terenu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z prawidłowej wykładni wynika, że należałoby przyjąć, że komentowanej karze nie podlega każda nieprawidłowość, lecz tylko taka, która może mieć poważniejsze, istotne znaczenie. IV. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest uzasadniona jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazywane. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na istotne elementy niniejszej sprawy, które mają wpływ na jej wynik. Skarżąca, za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. zwróciła się do PINB w P.w trybie art. 55 ust. 1 P.b. (pismo na formularzu) o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z[...] lutego 2020 r. Organ I instancji 21 czerwca 2021 r., po zawiadomieniu inwestora, przeprowadził obowiązkową kontrolę, na podstawie której oraz w związku z uzupełnioną dokumentacją ustalił 3 naruszenia w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Z kolei w dniu [...]czerwca 2021 r., po przeprowadzonej kontroli, inwestor złożył pismo uzupełniające dokonane wcześniej zawiadomienie. Na piśmie tym odręcznie naniesiono uwagę, o potrzebie niezwłocznego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z powołaniem się na art. 55 ust. 2 P.b. (tryb wnioskowy pozwolenia na użytkowanie w drodze decyzji w sytuacji gdy wymagane jest jedynie zgłoszenie). W kontekście powyższego [...] uznał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że intencją inwestora było bez wątpienia uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 55 ust. 2 P.b. (pismo z [...] czerwca 2021 r.), a zatem procedowanie w tym trybie (a nie w trybie zawiadomienia o zakończeniu budowy, który jest co do zasady właściwy z uwagi na wprowadzenie stanu epidemii w Polsce), w tym przeprowadzenie kontroli obowiązkowej było właściwe. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z art. 31zy1 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu COVID), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z kolei w myśl § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 340) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten obowiązuje do dzisiaj. W związku z powyższym należy wskazać, że z art. 31zy1 ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, wynika, że każdy wniosek o udzielenia pozwolenia na użytkowanie w drodze decyzji, składany od dnia 20 marca 2020 r., traktowany musiał być przez organ jako zgłoszenie z art. 54 P.b. Organ w tym przypadku nie miał prawa oceny, czy jest to wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie w drodze decyzji. Co więcej, ustawodawca, z uwagi na stan pandemii, stwierdził również, że także wszystkie te wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które nie zostały rozstrzygnięte przed wprowadzeniem tej regulacji, uległy obligatoryjnej konwersji w zgłoszenie. Inaczej mówiąc, wszystkie wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji zostały obowiązkowo, co do zasady z chwilą ich złożenia, przekształcone we wniosku inicjujące tryb zgłoszeniowy. Z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że zamierzeniem Skarżącej było jak najszybsze dopuszczenie inwestycji do użytkowania. Z uwagi na charakter budynku wymagana co do zasady była decyzja o pozwoleniu na użytkownie. Jak jednak wskazano, organ nadzoru budowlanego nie mógł dokonać modyfikacji wiążącej reguły ustalonej przez ustawodawcę w art. 31zy1 ustawy o zwalczaniu COVID, która każde tego rodzaju żądnie przekształciła z mocy prawa w zgłoszenie zakończenia budowy. Powoływanie się przez [...]na treść pisma Strony z [...] czerwca 2021 r., skierowanego do organu już po złożeniu pierwotnego wniosku i przeprowadzeniu kontroli, nie zasługuje na aprobatę. Organy nie poinformowały Skarżącej o treści art. 31zy1 ustawy o zwalczaniu COVID. Nie jest to również sytuacja, w której Skarżąca wystąpiła z jasnym i oczywistym żądaniem wydania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ust. 2 P.b. pomimo regulacji art. 31zy1 P.b., co jedynie wówczas dawałoby organom prawo do rozważania, czy w takiej sytuacji i jasnej regulacji art. 31zy1 możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie w drodze decyzji, a w konsekwencji prowadzenie obowiązkowej kontroli ze wszystkimi jej konsekwencjami. Z powyższych przyczyn, zważywszy na to że wniosek Strony z[...]czerwca 2021 r. uległ obowiązkowej, wynikającej z ustawy, konwersji w zgłoszenie zakończenia budowy, organ nie mógł ani prowadzić kontroli inwestycji, ani tym bardziej wymierzyć kary za stwierdzone uchybienia. Zakazywała mu tego bowiem ustawa o zwalczaniu COVID, organ zaś może działać w sposób i w trybie wynikającym z przepisów prawa (zasada legalizmu). Jak wskazano, nie zmienia tego powołanie się przez inwestora w piśmie z [...] czerwca 2021 r., na art. 55 ust. 2 P.b. Nie miało to żadnego znaczenia dla wynikającego z ustawy trybu działania organu. W powyższej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 31zy1 ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID orzekł jak w pkt I sentencji. Jednocześnie na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził podstawę do umorzenia postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za stwierdzone nieprawidłowości, uznając że postępowanie to nie może się dalej toczyć. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.