VII SA/Wa 231/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi "[...]" spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...] Rzecznik Praw Pacjenta ("Rzecznik") nałożył na "[...] (dalej: "Przychodnia") karę pieniężną w wysokości 20.944 zł za niepodjęcie: 1) działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, które to praktyki polegały na udostępnianiu osobom uprawnionym dokumentacji medycznej jedynie po potwierdzeniu jej odbioru własnoręcznym podpisem; 2) działań mających na celu usuniecie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez poinformowanie każdego z pacjentów, który złożył w Przychodni wnioski o udostępnienie dokumentacji medycznej w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 11 maja 2016 r. o zmianie zasad udostępnienia dokumentacji medycznej określonych w § 33 "Regulaminu Organizacyjnego Przychodni [...] " w wyniku usunięcia w nim zapisu dotyczącego wymogu formy pisemnej dla potwierdzenia odbioru dokumentacji medycznej - w terminie określonym w decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z [...] czerwca 2016 r., znak: [...]. Decyzja Rzecznika z [...] listopada 2018 r. zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...] Rzecznik Praw Pacjenta nałożył na Przychodnię karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za niepodjęcie opisanych powyżej działań. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 772/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przychodni na ww. decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przychodnia złożyła wniosek o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym ww. wyrokiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2762/17 oddalił skargę o wznowienie postępowania. Jednakże w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej na ten wyrok - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił go, jak również decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] lutego 2017. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Rzecznik Praw Pacjenta naruszył art. 70 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 186 ze zm.; dalej: "ustawa o prawach pacjenta"), zaś sąd I instancji nie uwzględnił zasadnie postawionych w skardze zarzutów dotyczących miarkowania wysokości kary. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Rzecznik Praw Pacjenta wydał zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2018 r., w której wskazał, że Przychodnia miała trzydzieści dni na poinformowanie organu o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. W tym terminie do Biura Rzecznika Praw Pacjenta nie wpłynęła żadna informacja. Decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z [...] czerwca 2016 r. została doręczona Przychodni w dniu 4 lipca 2016 r. a tym samym termin na poinformowanie Rzecznika o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów oraz działań mających na celu usunięcie skutków naruszeń upłynął w dniu 3 sierpnia 2016 r. Rzecznik podkreślił, że ustalenie wysokości kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie miało charakter kilkuetapowy, co spowodowane było zaistnieniem w postępowaniu okoliczności mających wpływ na jej wysokość. Ustalając wymiar kary pieniężnej w pierwszej kolejności Rzecznik dokonał oceny niepodjętych działań wskazanych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, określając stopień naruszenia przepisów ustawy (naruszenia bardzo poważne, poważne, pozostałe) i na tej podstawie ustalił kwotę bazową, stanowiącą podstawę do dalszych ustaleń wysokości kary, a następnie - w oparciu o zaistniałe w sprawie okoliczności mające wpływ na wysokość kary - dokonał gradacji ustalonej kwoty bazowej. Przy tym wskazał, że kwota bazowa ustalana jest za każde niepodjęte działanie określone w decyzji o uznaniu stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Naruszenie prawa do dokumentacji medycznej w postaci konieczności potwierdzenia odbioru tej dokumentacji własnoręcznym podpisem Rzecznik Praw Pacjenta zakwalifikował jako naruszenie poważne. Tym samym kwota bazowa (wyjściowa) ustalona została w wysokości 10.000 – 50.000 zł. Z uwagi na upływ czasu od wydania pierwotnej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz poprzedzającej jej decyzji o uznaniu stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów oraz zmianę zapisów Regulaminu Organizacyjnego Przychodni, Rzecznik Praw Pacjenta ustalił kwotę bazową w wysokości 10.000 zł za każde z niepodjętych działań w terminie wskazanym w decyzji z [...] czerwca 2016 r. Jednocześnie przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej wzięto pod uwagę dochód przychodni za 2017 r., który wyniósł 670.051,82 zł. Uzasadniało to zmniejszenie kwoty bazowej o 6,5 %. Dochód był mniejszy niż 999.999 zł, niemniej jednak nie był znacznie większy niż 500.000 zł. Kwota bazowa po gradacji wyniosła 18.700 zł. Okres naruszenia Rzecznik ocenił jako długotrwały - Przychodnia wymagała pisemnego potwierdzenia odbioru dokumentacji medycznej dłużej niż rok, tj. co najmniej od 1 lipca 2014 r. "Regulamin Organizacyjny Przychodni [...]", który statuował ww. obowiązek, przyjęto w Przychodni w dniu 1 lipca 2014 r. Wobec tego Rzecznik zwiększył kwotę bazową o 100%. Wysokość kwoty po zmianie wyniosła 37.400 zł. Przychodnia zaniechała stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów określonych w decyzji z 16 czerwca 2016 r. Tym samym wysokość kwoty bazowej uległa zmniejszeniu o 30%. Kwota po gradacji wyniosła 26.180 zł. Przychodnia podjęła współpracę z Rzecznikiem Praw Pacjenta w toku postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przekazała zarówno wyniki finansowe spółki, jak również poszczególnych wspólników. Przekazała również obecnie obowiązujący Regulamin Organizacyjny Przychodni. Tym samym kwota bazowa uległa zmniejszeniu o 20% i wyniosła 20.944 zł. Przychodnia nie była uprzednio adresatem innej decyzji o uznaniu praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów niż decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r., zatem kwota bazowa ustalona powyżej pozostała bez zmian. Organ podkreślił przy tym, że nałożona na przychodnię kara pieniężna mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 68 ustawy o prawach pacjenta i jednocześnie stanowi ok. 3,12% dochodu osiągniętego przez przychodnię w 2017 r. oraz ok. 4,18% wysokości możliwej do wymierzenia kary maksymalnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła Przychodnia, zarzucając naruszenie: 1) art. 68 ustawy o prawach pacjenta poprzez uznanie, że skarżąca nie podjęła działań określonych w decyzji z [...] czerwca 2016 r., znak [...]; 2) art. 70 ustawy o prawach pacjenta poprzez nieuwzględnienie przy ocenie działań skarżącej i ustalaniu wysokości kary wskazań w tym przepisie zawartych; 3) art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych tym przepisem; 4) art. 7 k.p.a., gdyż organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 5) art. 7a k.p.a., bowiem wątpliwości w sprawie nie zostały rozstrzygnięte na korzyść strony w sytuacji, gdy przesłanki wymienione w § 2 art. 7a nie wystąpiły; 6) art. 8 k.p.a., gdyż skarżona decyzja z uwagi na zawarte w niej uchybienia nie budzi zaufanie skarżącej do władzy publicznej; 7) art. 11 k.p.a., albowiem organ administracji publicznej nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując i wyjaśniając dodatkowo stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z [...] listopada 2018 r. nakładająca na "[...]" Spółka karę pieniężną w wysokości 20.944 zł w związku z niepodjęciem: 1) działań niezbędnych do zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, które to praktyki polegały na udostępnianiu osobom uprawnionym dokumentacji medycznej jedynie po potwierdzeniu jej odbioru własnoręcznym podpisem; 2) działań mających na celu usuniecie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez poinformowanie każdego z pacjentów, który złożył w Przychodni wnioski o udostępnienie dokumentacji medycznej w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 11 maja 2016 r. o zmianie zasad udostępnienia dokumentacji medycznej określonych w § 33 "Regulaminu Organizacyjnego Przychodni [...] " w wyniku usunięcia w nim zapisu dotyczącego wymogu formy pisemnej dla potwierdzenia odbioru dokumentacji medycznej - w terminie określonym w decyzji Rzecznika Praw Pacjenta z [...]czerwca 2016 r., tj. trzydziestodniowym, licząc od otrzymania niniejszej decyzji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 68 w związku z art. 65, 70 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z treścią art. 68 ww. ustawy Rzecznik nakłada na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku, w drodze decyzji, karę pieniężną do wysokości 500.000 złotych w przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1, w terminie w niej wskazanym. Natomiast zgodnie z art. 70 cyt. ustawy przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Wskazać również w tym miejscu trzeba na treść art. 64 ust 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu ustalony w toku postępowania stan faktyczny pozwalał Rzecznikowi Praw Pacjenta na zastosowanie przytoczonych przepisów i nałożenie kary pieniężnej we wskazanej wysokości. Na wstępie należy podnieść, że nakazy nałożone decyzją z [...] czerwca 2016 r. miały doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Skarżący miał trzydzieści dni na poinformowanie Rzecznika Praw Pacjenta o stopniu realizacji wskazanych działań. Ponadto, z redakcji art. 68 ustawy wynika, że Rzecznik w przypadku stwierdzenia wymienionych w nim naruszeń nie dysponuje swobodnym uznaniem w podjęciu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, skoro ustawodawca posłużył się terminem "nakłada" wprowadzając tym samym obowiązkowe działanie Rzecznika w przypadku stwierdzenia, że podmiot nie zastosował się do wskazanej decyzji. Co istotne w przedmiotowej sprawie, Rzecznik już raz wypowiedział się w kwestii kary pieniężnej wobec "[...]", czego przejawem była jego decyzja z [...] lutego 2017 r., nakładająca na Przychodnię karę w wysokości 50.000 zł. Skarga Przychodni na tą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. Orzeczenie to jak i decyzja Rzecznika z [...] lutego 2017 r. zostały jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1142/18. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W myśl natomiast art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd I instancji oceniając ponowną decyzję Rzecznika w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związany jest wytycznymi Sądu II instancji, zawartymi w wyroku z 28 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu tym wyraźnie stwierdził, że: "W sprawie poza sporem jest stwierdzenie naruszenia przed podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych praw pacjentów oraz zobowiązania do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Przesłanką, której wystąpienie daje podstawy do wymierzenia kary pieniężnej jest niepodjęcie działań określonych w decyzji. Decyzja nakładająca na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązuje w obrocie prawnym. Poza sporem jest, że obowiązki nałożone na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie zostały w wyznaczonym terminie wykonane. Spełniona została przesłanka wymierzenia kary pieniężnej. Według art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta "Przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 68 i 69, należy uwzględnić w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów ustawy". Przepis ten stanowiąc o wartościach, które przesądzają o ustaleniu wysokości kary nie zamyka ich wyliczenia, oznacza to, że w tym zakresie mają zastosowanie wartości wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyznaczających reguły wykładni norm materialnego prawa administracyjnego. Takie reguły wykładni wyznacza art. 7 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi o uwzględnieniu dwóch wartości: interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego, przy czym nie przyjmuje się prymatu interesu społecznego, a wyważenie słusznego interesu w sprawie. Przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej nie można uwzględnić wyłącznie formalistycznej oceny niewykonania decyzji o naruszeniu praw pacjentów. Wymaga to uwzględnienia również interesu indywidualnego skarżącej. Nie można bowiem uznać za uwzględnienie indywidualnego interesu, przy miarkowaniu wysokości kary, wyłączne uwzględnienia wysokości przychodu podmiotu leczniczego. Takie rozpoznanie w oparciu o przychód z tytułu umów z NFZ nie indywidualizuje miarkowania wysokości kary pieniężnej. Dla wysokości kary pieniężnej okolicznością faktyczną, którą organ obowiązany jest uwzględnić należy przyjąć wysokość dochodu. Indywidualizuje to w dostatecznym stopniu wartość miarkującą dolegliwość kary pieniężnej. Podmiot leczniczy dla realizacji w takim ujęciu miarkowania kary pieniężnej powinien podjąć ochronę, w pełni przedstawiając swoją sytuację co do wysokości dochodu. Z wartości, do których odsyła art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wynika reguła miarkowania przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej. Oznacza to uwzględnienie wysokości dochodu, który stanowi o realnej sytuacji podmiotu leczniczego, a równocześnie spełnia funkcje przypisane karze pieniężnej." Ponownie wydając decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej Rzecznik Praw Pacjenta uwzględnił dochód Przychodni za 2017 r., który wyniósł 670.051,82 zł. Uzasadniało to (jak wskazał organ) zmniejszenie kwoty bazowej o 6,5 %. Jednocześnie należy podzielić stanowisko Rzecznika, że okres naruszenia jest długotrwały – Przychodnia wymagała pisemnego potwierdzenia odbioru dokumentacji medycznej dłużej niż rok, co uzasadniało zwiększenie kwoty bazowej (o 100 %), jednakże wobec zaniechania stosowania przez Przychodnię praktyk naruszających prawa pacjenta kwota bazowa została zmniejszona o 30 %, a następnie o kolejne 20 % - z uwagi na podjęcie współpracy Przychodni z Rzecznikiem w trakcie postępowania administracyjnego. Ostatecznie kara pieniężna została nałożona w wysokości 20.944,00 zł. Zdaniem Sądu, organ uwzględniając zalecenia NSA a także oceniając zakres i okres naruszenia przepisów ustawy nie dopuścił się naruszenia prawa. Wyjaśnił wyczerpująco powody nałożenia kary w zastosowanej wysokości oraz wyjaśnił sposób jej naliczenia. Ustalając wymiar kary pieniężnej Rzecznik Praw Pacjenta dokonał oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i na tej podstawie ustalił kwotę bazową, stanowiącą podstawę do dalszych ustaleń wysokości kary, a następnie w oparciu o zaistniałe w sprawie okoliczności, mające wpływ na wysokość kary, dokonał gradacji ustalonej kwoty bazowej. Dyspozycja art. 70 ustawy nie zawiera jakichkolwiek przesłanek definiujących pojęcie stopnia naruszenia praw pacjenta. Przepis ten zawiera jedynie nakaz kierowania się kryteriami miarkującymi wysokość kary, jednak same kryteria miarkowania nie są zawarte w przepisach. Na organie spoczywał zatem obowiązek szczegółowego przedstawienia motywów, które legły u podstaw nałożenia kary. Rzecznik Praw Pacjenta ustalając w niniejszej sprawie wymiar kary pieniężnej, dokonał wprawdzie oceny stopnia stwierdzonych naruszeń w oparciu o własne zasady niemniej, skutkują one właściwym określeniem wysokości kary. Organ wskazał bowiem, które okoliczności uznał za przyczyniające się do zwiększenia wysokości kwoty bazowej jak również te, które powodują jej zmniejszenie, a jako okoliczności łagodzące, potraktował przede wszystkim zaniechanie przez podmiot praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, dobrowolne usunięcie skutków naruszenia po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, 7a, 8, 11 k.p.a. Wobec ustalenia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym, tj. art. 68 i art. 70 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, oraz wobec braku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.