VII SA/Wa 2310/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S. i K. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. skargę oddala Decyzją z dnia [...] września 2010r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], obręb B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zarządca drogi może odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Przepisy ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, natomiast odsyłają do przepisów technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Organ podkreślił, że zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. nr 80 w sprawie klas istniejących dróg krajowych droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. GDDKiA stwierdził ponadto, że każdy kolejny zjazd jest potencjalnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwłaszcza, gdy na danym odcinku drogi występuje wysokie natężenie ruchu drogowego, a w niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja - na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...], z której planowany jest przedmiotowy zjazd, natężenie ruchu drogowego według generalnego pomiaru ruchu dokonanego w 2005 r. wynosi aż 5533 pojazdów/dobę i wzrosło o 22% w porównaniu z rokiem 2000. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja określona w § 9 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do działki objętej wnioskiem, gdyż działka skarżących może mieć dostęp do drogi niższej klasy niż droga krajowa nr [...], tj. publicznej drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], z wykorzystaniem drogi gminnej wewnętrznej (działki nr [...] i [...]). Alternatywnym rozwiązaniem kwestii obsługi komunikacyjnej działki nr [...] może być też wykorzystanie zjazdu do działki nr [...], po uprzednim ustanowieniu służebności drogowych obciążających działki nr [...] i [...] na rzecz działki strony. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2010 roku złożyli A. i K. S.. Skarżący podnieśli, że odmówiono im udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej z uwagi na to, że w przypadku dróg zaliczonych do klasy GP jest to dopuszczalne tylko w sytuacjach wyjątkowych, podczas, gdy niemal wszystkie sąsiadujące działki posiadają urządzone zjazdy. Zarzucili ponadto organowi, że pominął fakt, iż skarżącym uniemożliwiono wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na przebudowę drogi krajowej nr [...]. A. i K. S. podnieśli też, że organ nie wykazał, iż uprzednio istniejący zjazd z drogi krajowej na ich działkę powstał nielegalnie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji jest art. 29 § 1 i 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (t.j. Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (§ 1). W § 4 tego przepisu wskazuje się natomiast, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, o których mowa w powołanym przepisie określone są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Decyzje wydawane w tej materii są decyzjami o charakterze uznaniowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1999r. sygn. akt II SA 303/99 Lex nr 46768, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 2235/06 LEX nr 329687). Oznacza to, że organ może, ale nie musi zezwolić na lokalizację zjazdu, co oczywiście nie oznacza zupełnej dowolności. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest zobowiązany - zgodnie z zasadą art. 7 kpa - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień. Wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, organ administracyjny kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Powołane rozporządzenie o warunkach technicznych reguluje m.in. warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi. W odniesieniu do dróg zaliczonych do klasy GP (drogi "główne ruchu przyspieszonego") przepis ten przewiduje, iż stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Z taką właśnie drogą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Droga krajowa nr [...] na odcinku, na którym miałby być usytuowany zjazd na działkę nr [...], na podstawie zarządzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr 80 z dnia 18 grudnia 2008r. zaliczona została do klasy GP, jako droga "główna ruchu przyspieszonego". Droga tej klasy zgodnie z przepisami prawa musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, a cel ten jest realizowany m.in. w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez ograniczenie stosowania zjazdów tylko do sytuacji wyjątkowych określonych w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała taka wyjątkowa sytuacja, przemawiająca za uwzględnieniem żądania A. i K. S.. Jak słusznie zauważył organ, działka skarżących może mieć dostęp do publicznej drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], z wykorzystaniem drogi gminnej wewnętrznej (działki nr [...] i nr [...]). Strona skarżąca winna mieć też na względzie, że w przypadku, gdy działka nie posiada zjazdu z drogi publicznej, to w pierwszej kolejności wnioskodawca powinien rozważyć możliwość ustanowienia drogi koniecznej. W niniejszym przypadku, po uprzednim ustanowieniu służebności drogi koniecznej obciążających działki nr [...] i nr [...] możliwe byłoby wykorzystanie zjazdu do działki nr [...]. Nie można zatem mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z ich działki. Jak już wskazano, zezwolenie na lokalizację zjazdu może być udzielone tylko wówczas, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W przypadku skarżących możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej ich działki w inny sposób, aniżeli poprzez zjazd z drogi krajowej nr [...]. Jak już wskazano, w przypadku rozpoznawania wniosków o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji wydawanej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych, organ administracji publicznej zobowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony -wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przed wydaniem decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej organ musi przede wszystkim rozważyć, czy w przypadku jego zrealizowania zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. Zarządca drogi winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakimi są drogi krajowe. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, kierując się zasadami określonymi w art. 7 i 77 § 1 kpa, wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, mając na względzie z jednej strony interes społeczny, a z drugiej słuszny interes wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa ruchu, związane z dużą intensywnością ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] zakwalifikowanej do dróg głównych ruchu przyspieszonego (GP), należy stwierdzić, iż organ prawidłowo przyjął, że w niniejszej sprawie pierwszeństwo należy dać interesowi społecznemu przed interesem wnioskodawcy, wobec czego nie jest możliwe udzielenie A. i K. S. zezwolenia na lokalizację zjazdu z ich działki. Odnosząc się do podniesionego przez skarżących zarzutu, iż przed przebudową drogi krajowej nr [...] istniał zjazd do ich działki należy zauważyć, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi, przy czym należy przez to rozumieć zjazdy legalne, a więc wykonane przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Jedynie na marginesie należy natomiast wskazać, że jeśli nawet słuszny byłby zarzut, że zjazd ten istniał przed przebudową drogi i był zjazdem legalnym, to tym bardziej wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu nie mógłby być uwzględniony. W takim wypadku skarżący winien bowiem wystąpić z wnioskiem w trybie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych o odbudowę zjazdu, nie zaś o zezwolenie na lokalizację zjazdu, które dotyczy nowych zjazdów z dróg publicznych na działki. Również pozostałe zarzuty skargi pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Okoliczność, że inne nieruchomości przyległe do drogi krajowej nr [...] posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że w przypadku skarżących na taki zjazd należałoby wyrazić zgodę. Ponadto wbrew poglądowi A. i K. S. wyrażonemu w skardze, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał obowiązku ustalać, czy skarżący brali udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę drogi, kwestia ta nie ma bowiem żadnego znaczenia przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu. Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, iż zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2010r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2010r. są zgodne z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.