VII SA/Wa 2311/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Starosty [...]z dnia [...]czerwca 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla [...] Sp. j. z siedzibą w [...]na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze na działce nr ew. [...]obręb [...] w [...]przy ul. [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]z dnia [...]czerwca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania wskazując m.in., że sprawa dotycząca ww. inwestycji była już rozpatrywana przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...]lutego 2012 r., nr [...], uchylił wcześniejszą decyzję organu pierwszej instancji. Zaznaczył także, iż Starosta [...]postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz stwierdził, że wszystkie wymagania zostały spełnione. Inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany sporządzony w czterech egzemplarzach, sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. W projekcie budowlanym znajdują się oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b) Prawa budowlanego. Projekt budowlany został pozytywnie uzgodniony pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej, pod względem wymagań higieniczno-zdrowotnych, pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy a także wymaganiami ergonomii przez rzeczoznawcę ds. BHP. Inwestor przedłożył warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej (pismo [...] z [...]marca 2011 r.) i sieci kanalizacyjnej (pismo [...] z [...]marca 2011 r.), warunki techniczne przyłączenia do sieci elektroenergetycznej (pismo [...] z [...]marca 2011 r.), decyzję Burmistrza Miasta [...]z [...]marca 2011 r., nr [...] zezwalającą na lokalizację zjazdów z drogi gminnej. Organ podał, że projekt budowlany zawiera również dokumentację geotechniczną terenu przeznaczonego pod budowę oraz analizę nasłonecznienia projektowanego budynku i przesłaniania istniejących budynków, stwierdzającą, iż spełnione zostały warunki określone przez § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do argumentów skarżącego organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z § 12 ww. rozporządzenia, ściany zewnętrzne budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi zostały zlokalizowane w odległości min. 4 m od granicy z działką sąsiednią. Jedna ze ścian garażu od strony zachodniej, nie posiadająca otworów oddalona jest od granicy działki sąsiedniej o 3,2 m. Natomiast ściana części mieszkalnej (II, III i IV kondygnacja) z otworami okiennymi oddalona jest od granicy działki o 4 m. Od strony północnej ściana garażu (bez otworów okiennych i drzwiowych) oddalona jest od granicy z sąsiednią działką budowlaną o 3 m. Natomiast ściana części mieszkalnej z otworami oddalona jest o 6 m. Odległości ścian budynku od strony południowej i wschodniej również nie naruszają przepisów ww. rozporządzenia. Organ zaznaczył także, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Starostę [...]został skorygowany projekt zagospodarowania działki, poprzez wyrysowanie ścian z oknami oraz ograniczenia inwestycji od granic działki inwestora. Wojewoda [...]wskazał, iż podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Inwestycja została przewidziana do realizacji na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...] tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej. Na terenie tym mogą powstawać budynki mieszkalne wielorodzinne i/lub jednorodzinne. Dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zastosowanie mają ustalenia § 7 uchwały planu (uchwała [...] z [...]grudnia 2003 r.). Organ zaznaczył, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest interpretacja § 7 ust. 3 pkt 9 uchwały, który nakłada obowiązek "równoczesnej realizacji programu usług podstawowych, terenów zieleni i sportu oraz dojść, dojazdów i miejsc parkingowych dla zabudowy wielorodzinnej". W tym kontekście podniósł, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano tereny zieleni, również tereny do gry w minigolfa oraz pomieszczenie rekreacyjno- sportowe na III piętrze budynku, dojścia, dojazdy i miejsca parkingowe, zatem w jego ocenie, wymóg planu miejscowego został spełniony. Ponadto wskazał, iż usługi podstawowe nie zostały w planie miejscowym zdefiniowane, a Starosta [...]zasadnie przyjął, że tymi usługami są dostawy mediów: wody, prądu, odbiór ścieków i odpadów. Odnosząc się do kolejnych zarzutów, organ podniósł, że projektowany budynek o 4 kondygnacjach naziemnych, zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaliczany jest do grupy wysokości budynków niskich i zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia do budynków mieszkalnych kategorii [...]. W myśl § 12 ust. 1 do ust. 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030) dla budynku niskiego zakwalifikowanego do kategorii zagrożenia ludzi [...] nie jest wymagane zapewnienie drogi pożarowej według wymagań określonych w rozporządzeniu. W odniesieniu do kwestii związanej z dostępem mieszkań dla osób niepełnosprawnych, organ odwoławczy stwierdził, że w celu dostosowania budynku dla osób niepełnosprawnych wejścia do budynku i wszystkie drzwi na drogach komunikacji ogólnej zaprojektowano w sposób spełniający wymogi dostępności dla osób niepełnosprawnych. W pkt. 11 projektu budowlanego zawarto informację, że kondygnacje mieszkalne w łatwy sposób mogą być udostępnione dla osób niepełnosprawnych poprzez instalację platformy schodowej. Ponadto w garażu dwustanowiskowym jedno miejsce parkingowe o wymiarach zgodnych z przepisami przewidziano dla osoby niepełnosprawnej. Z tych względów nie można mówić o naruszeniu § 55 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kwestii zaś naruszenia § 40 ww. rozporządzenia, organ wskazał, że szczegółowe wymogi określone w tym przepisie dotyczą inwestycji objętych jednym pozwoleniem na budowę - inwestycji budowy zespołu budynków wielorodzinnych, a nie inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...]z dnia [...]sierpnia 2012 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania: art. 6 k.p.a., poprzez nierozważnie i brak oceny w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych aspektów sprawy, art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji naruszenie słusznego interesu strony, art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych; naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż projekt budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze na działce ew. nr [...]obręb [...] w [...]przy ul [...]jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przedstawienie przez inwestora opinii prawnej w zakresie interpretacji § 7 ust. 3 pkt 9 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]grudnia 2003 r. stanowi usunięcie stwierdzonych naruszeń w zakresie zgodności projektu z obowiązującym na rozpatrywanym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 124, poz. 1030); § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.); § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. nr 270). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 107 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zauważyć również należy, iż przy rozpatrywaniu sprawy organ administracji publicznej związany jest także zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Ponadto, organy zobowiązane są stosownie do art. 80 k.p.a. rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Natomiast, zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przy tym, obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), a także art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 762/00, LEX nr 77604; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1010/97, LEX nr 48684). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, Wojewoda [...]nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie, nie odniósł się także szczegółowo do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w gruncie rzeczy do podzielenia argumentacji zawartej w decyzji organu pierwszej instancji. I tak, zauważyć należy, że organ odwoławczy nie dokonał właściwie własnej analizy zgodności planowanej inwestycji z zapisami § 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w kwestii, co należy rozumieć pod pojęciem "realizacji programu usług podstawowych". Zgodnie z zapisami plan, na terenie objętym inwestycją, dopuszcza zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i na terenie tej zabudowy dopuszcza lokalizację usług nieuciążliwych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg dojazdowych, parkingów i garaży niezbędnych do obsługi terenu, przy czym w pkt 9 ust. 3 § 7 na terenach zabudowy wielorodzinnej jako zasadę zagospodarowania terenu plan miejscowy nakłada obowiązek równoczesnej realizacji m.in. programu usług podstawowych, terenów zieleni i sportu. Strona skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazywała, co w jej ocenie, winno być rozumiane, pod pojęciem "usług podstawowych". Organ odwoławczy tymczasem skwitował to jednym zdaniem, że "usługi podstawowe nie zostały w planie miejscowym zdefiniowane, a Starosta [...]zasadnie przyjął, że tymi usługami są dostawy mediów: wody, prądu, odbioru ścieków i odpadów". Organ nie dokonał zaś własnej interpretacji pojęcia "usług podstawowych". Organ odwoławczy nie przeanalizował też w sposób należyty, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odwołaniu, zapisów planu dotyczących realizacji "terenów zieleni i sportu". Również i ta kwestia została ujęta w jednym zdaniu, iż "w zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano tereny zieleni, również tereny do gry w minigolfa oraz pomieszczenie rekreacyjno-sportowe na III piętrze budynku." Skarżący zaś podnosił niezgodność inwestycji z założeniami planu w tym zakresie, wskazując, że w jego ocenie, minigolf i pomieszczenie rekreacyjno- sportowe w budynku nie są "terenami zieleni i sportu." Wojewoda [...]nie odniósł się również szczegółowo do kwestii zgodności planowej inwestycji z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, biorąc pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu. Strona skarżąca w odwołaniu wskazała, że "Wojewoda [...]w decyzji z dnia [...]lutego 2012 r. wyraźnie stwierdził, że na rysunkach wszystkich elewacji zostały wykazane otwory okienne. Z uwagi na powyższe, Wojewoda [...]kategorycznie podniósł, że od strony zachodniej i północnej nie zostały zachowane odległości określone w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Natomiast, uszczegółowiony projekt zagospodarowania działki przedstawiony przez inwestora przy piśmie z dnia [...]marca 2012 r. nie wprowadza żadnych zmian w stosunku do projektu, który był już oceniany przez Wojewodę [...]. Wobec tego, dalej zamierzona inwestycji od strony zachodniej i północnej nie zachowuje odległości określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ściany (w całości) od strony zachodniej i północnej) zawierają otwory okienne i są usadowione w swej początkowej kondygnacji w odległości mniejszej niż 4 metry." W ocenie Sądu, obowiązkiem organu było więc, bardziej szczegółowe uzasadnienie zajętego stanowiska, tym bardziej biorąc pod uwagę, że organ w swojej wcześniejszej decyzji stwierdził, że planowana inwestycja narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. Ponadto, mając również na uwadze argumentację podniesioną w odwołaniu, Wojewoda [...], winien był w sposób bardziej szczegółowy odnieść się do zarzutów naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...]zobowiązany będzie wziąć pod uwagę wskazane okoliczności i ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a stanowisko swoje uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.