VII SA/Wa 2312/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], znak: [...], nakazującej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] rozbiórkę pomieszczenia do składowania odpadów stałych - śmietnika usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (poza ścianą od strony ulicy [...]), - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w związku z pismem P. K. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadził w dniu [...] listopada 2015 r. czynności kontrolne w sprawie poprawności usytuowania pomieszczenia do składowania odpadów stałych - śmietnika, znajdującego się na sąsiedniej posesji przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] stycznia 2016 r. przeprowadzone zostały kolejne czynności kontrole w przedmiotowej sprawie, podczas których ustalono, że przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], od strony nieruchomości przy ul. [...] w [...], znajduje się pomieszczenie na gromadzenie odpadów stałych. Wymiary zewnętrzne śmietnika wynoszą 1,80 m x 4,65 m. Stwierdzono, że przedmiotowy obiekt położony jest w odległości 1,22 m - 1,55 m od ogrodzenia między posesjami przy ul. [...] i [...] w [...]. Podczas kontroli przedstawiciel Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] oświadczył, że ściana obiektu od strony ulicy istniała od powstania budynku (tj. ok. 2000 r. - 2001 r.). Natomiast pozostałe ściany murowane oraz dach (konstrukcja stalowa, przekrycie z poliwęglanu) wykonano w 2007 r. Pierwotnie pomieszczenie wykorzystywane było jako rowerownia. Natomiast od 2009 r. pomieszczenie to służy do gromadzenia odpadów stałych – śmietnik. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] nakazał Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] rozbiórkę przedmiotowego pomieszczenia do składowania odpadów stałych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nałożył na Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową [...] obowiązek rozbiórki pomieszczenia do składowania odpadów stałych - śmietnika usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (poza ścianą od strony ulicy [...]). Odwołanie od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] wniosła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Na wstępie organ odwoławczy odniósł się należy do zarzutów Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...], że organy nadzoru budowlanego "nie mogły ingerować w to co zostało wybudowane legalnie", gdyż sporny śmietnik stanowił pierwotnie pomieszczenie na rowery i wyjaśnił, że organ odwoławczy orzeka na postawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydawania przez ten organ rozstrzygnięcia. Tym samym bez wpływu na niniejsze postępowanie pozostaje to, jaką poprzednio funkcję pełniło sporne pomieszczenie do składowania odpadów stałych. Obecnie bowiem przedmiotowe pomieszczenie użytkowane jest jako śmietnik i to ustalenie jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Jednocześnie [...] WINB wyjaśnił, że nawet legalne wykonanie robót budowlanych, czy wykonanie robót nie podlegających reglamentacji ustawy Prawo budowlane nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od obowiązku zbadania ich prawidłowości. Niezależnie zatem od tego, czy budowa spornego śmietnika objęta była obowiązkiem zgłoszenia zamiaru jego budowy czy nie, jego usytuowanie musi być zgodne z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno - budowlanymi. Zgodnie natomiast z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz.1422), odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Z akt sprawy wynika, że pomieszczenie do składowania odpadów stałych, znajdujące się na terenie nieruchomości przy ul. ul. [...] w [...], zlokalizowane jest w odległości 1,22 m - 1,55 m od ogrodzenia sąsiedniej działki przy ul. [...]. Przy czym sporne pojemniki nie stykają się z podobnymi urządzeniami na tej działce. Zdaniem [...] WINB nie ulega zatem wątpliwości, iż obecne usytuowanie przedmiotowego pomieszczenia stanowi naruszenie przepisu § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W sytuacji zaś prowadzenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50-51 powołanej ustawy. Organ odwoławczy podał, że jedyną możliwością doprowadzenia pomieszczenia do składowania odpadów stałych - śmietnika usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z warunkami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest jego rozbiórka. Jego przesunięcie na wymaganą prawem odległość wiązałoby się bowiem z rozbiórką jego elementów. Odnosząc się zaś do twierdzenia Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej [...] że sporny śmietnik miał w przyszłości zostać przeniesiony w inne miejsce, organ odwoławczy zauważył, iż rzeczone "przeniesienie" oznacza de facto rozbiórkę znajdującego się obecnie poza ścianą od strony ulicy [...] pomieszczenia do składowania odpadów stałych. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że miarodajny dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, jest stan faktyczny istniejący w chwili wydawania przez ten organ decyzji, tj. należy brać pod uwagę obecne usytuowanie ww. śmietnika, a nie przyszłe. Tym samym skorzystanie przez PINB dla [...] z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. nakazanie rozbiórki jest zasadne i prawidłowe. Mając na uwadze powyższe [...] WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wniosła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego: - art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) przez jego zastosowanie i uznanie, że roboty budowlane pomieszczenia stanowiącego przedmiot postępowania zostały wykonane w sposób naruszający Prawo budowlane, tj. art. 50 ust. 1 ww. ustawy, co skutkowało nałożeniem obowiązku rozbiórki pomieszczenia, pomimo ustalenia, że pomieszczenie zostało wybudowane na prywatnym terenie, jako obiekt małej architektury i jego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia; - art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie że w sprawie nie zachodzi możliwość doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego i orzeczenie nakazu rozbiórki, w przypadku gdy w postępowaniu ustalono, iż pierwotnie sporne pomieszczenie wykorzystywane było jako rowerownia i taką funkcję może pełnić ponownie; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie, nie przeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, odnośnie możliwości zmiany wykorzystania pomieszczenia stanowiącego przedmiot postępowania, a w konsekwencji ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy polegającego na uznaniu, że przeniesienie śmietnika może nastąpić tylko przez rozbiórkę lub techniczne przeniesienie pomieszczenia z pominięciem możliwości przeniesienia pojemników na śmieci w inne miejsce i przywrócenia mu pierwotnej funkcji — rowerowni. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że prawidłowe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego powinno polegać na zastosowaniu innej sankcji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a mianowicie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie strony skarżącej dla przywrócenia stanu poprzedniego wystarczająca jest zmiana przeznaczenia pomieszczenia i powrót do funkcji przechowywania rowerów. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że z dniem [...] września 2016 r. wyznaczyła nowe miejsce do gromadzenia odpadów stałych umiejscowione wewnątrz budynku. Z kolei pomieszczenie wykorzystywane dotychczas jako śmietnik zostało zdezynfekowane, odmalowane i po zamontowaniu w nim ponownie stojaków na rowery, powróciło do pełnienia pierwotnej funkcji – rowerowni. Zdaniem strony skarżącej w związku ze zmianą funkcji użytkowej spornego pomieszczenia obiekt ten, będący obiektem małej architektury, przestał podlegać rygorowi § 23 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji przedmiot niniejszego postępowania przestał istnieć, zatem postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, powinno podlegać umorzeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] nakazującą Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] rozbiórkę pomieszczenia do składowania odpadów stałych - śmietnika usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (poza ścianą od strony ulicy [...]). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności mających uzasadnić rozbiórkę pomieszczenia do składowania odpadów stałych - śmietnika usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (poza ścianą od strony ulicy [...] ). Naruszenia wymienionych przepisów postępowania miały w ocenie Sądu charakter istotny, ich skutkiem było bowiem naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozwijając powyższe zauważyć należy, iż z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Za niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku należy uznać przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen, czy analiz, i bez wyczerpującego odniesienia się do argumentacji strony podniesionej w postępowaniu odwoławczym. Z tego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego także przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Organ drugiej instancji również orzeka w sprawie, czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji. W okresie od wydania decyzji pierwszej instancji do wydania decyzji drugiej instancji stan faktyczny i stan prawny mogą zmienić się tak bardzo, że powstaje nowa sprawa administracyjna. Wnioski powyższe wynikają z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. sygn. akt II SA 49/92 (niepubl.): "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 k.p.a.)". W ocenie Sądu, organ II instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem nie przeprowadził wyczerpującego postępowania (w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a.), pomimo tego, że w odwołaniu strona skarżąca wskazała na nowe okoliczności, które przemawiały za uzupełnieniem zgromadzonych dotychczas dowodów. Argumenty podniesione w odwołaniu zostały uznane przez ten organ za niemające wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy; przy czym – organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności dowodowych pozwalających na ich zweryfikowanie i poczynienie w efekcie bezspornych ustaleń w sprawie. Wskazać należy, że nakaz rozbiórki obiektu może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowanie tej instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy. Tymczasem w niniejszej sprawie takich ustaleń nie dokonano, pominięto przy tym sformułowane przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji twierdzenie, że pod koniec lipca 2016 r. rozpocznie się adaptacją pomieszczeń w obrębie budynku [...] do których zostanie przeniesiony śmietnik. Strona skarżąca podała, że po zakończeniu prac adaptacyjnych zobowiązuje się zawiadomić PINB celem przeprowadzenia oględzin potwierdzających zmianę lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów stałych. Ponadto, w skardze strona skarżąca wskazała, że z dniem [...] września 2016 r. wyznaczyła nowe miejsce do gromadzenia odpadów stałych umiejscowione wewnątrz budynku. Z kolei pomieszczenie wykorzystywane dotychczas jako śmietnik, zostało zdezynfekowane, odmalowane i po zamontowaniu w nim stojaków na rowery, powróciło do pełnienia pierwotnej funkcji – rowerowni. Zdaniem strony skarżącej w związku ze zmianą funkcji użytkowej spornego pomieszczenia obiekt ten, będący obiektem małej architektury, przestał podlegać rygorowi § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz.1422). Zgodnie bowiem z tym przepisem: odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Ponadto, z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2016 r. PINB dla [...] dokonał kontroli przedmiotowego pomieszczenia do składowania odpadów stałych, z którego wynika, że pomieszczenie nie jest obecnie użytkowane jako śmietnik, lecz rowerownia (protokół z dnia [...] października 2016 r. nr [...]). Okoliczność podana przez stronę skarżącą w ww. odwołaniu wskazywała na to, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. rozpoczęto prace polegające na zmianie funkcji użytkowej spornego pomieszczenia przez likwidację śmietnika i przywrócenie pomieszczeniu funkcji przechowywania rowerów. Powyższa okoliczność stanowi o zmianie stanu faktycznego sprawy, a wobec tego, w ocenie Sądu, powinna zostać w toku postępowania odwoławczego zweryfikowana, przez przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W sytuacji bowiem potwierdzenia wystąpienia tej okoliczności, odpadłaby podstawa wydania w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki, w związku z naruszeniem § 23 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie powinien poprzestać na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, ale sam poczynić niezbędne ustalenia w tej kwestii, wyjaśniając m. in., czy przedmiotowe pomieszczenie na nieruchomości przy ul. [...] w [...] służy gromadzeniu odpadów stałych, i w konsekwencji wobec istniejącego stanu faktycznego winien wydać stosownie rozstrzygnięcie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż postępowanie dotyczące usytuowania przedmiotowego śmietnika winno być uzupełnione. W ramach tego postępowania konieczne jest ponowne przeprowadzenie kontroli nieruchomości przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.