VII SA/Wa 2314/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej [...] WINB decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r., Dz. U. nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) zwanej dalej kpa. oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2010 nr 243, poz. 1623) w sprawie złego stanu technicznego kładki dla pieszych posadowionej na działkach nr [...], [...],[...], nad torami linii kolejowej nr [...], w km 22,790 - stacja PKP N., nakazał przedsiębiorstwu P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., jako właścicielowi przedmiotowego obiektu, usunięcie szeregu nieprawidłowości zgodnie z zaleceniami pkt 7.1 oceny technicznej, w terminie do 30 listopada 2011 r. oraz zakazał użytkowania przedmiotowej kładki dla pieszych do czasu usunięcia nieprawidłowości. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że przeprowadzone czynności kontrolne w związku z pismem Wójta Gminy N. z dnia [...] potwierdziły zły stan techniczny kładki nad torami PKP w miejscowości N. Obiekt został zabezpieczony przed wejściem poprzez wykonanie zagrodzenia podkładami kolejowymi zaopatrzonymi w tablice informujące o zakazie wstępu na kładkę, tym samym o wyłączeniu obiektu z użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. obowiązek dostarczenia oceny technicznej w zakresie stanu technicznego przedmiotowej kładki, ze szczególnym uwzględnieniem stateczności jej konstrukcji i bezpieczeństwa dla ruchu kolejowego uzasadniając, że dokonane wyłączenie obiektu z użytkowania nie musi eliminować zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Organ wskazał, że z przedłożonej przez Oddział Gospodarowania Nieruchomościami oceny technicznej wynikają liczne nieprawidłowości. Stwierdzono między innymi, że "...w chwili obecnej obiekt wyłączony z ruchu pieszego nie zagraża bezpieczeństwu ruchu kolejowego. Jednak brak działań naprawczych oraz dalsza degradacja elementów drewnianych (dodatkowo obciążonych śniegiem w okresie zimowym) może spowodować spadanie na torowisko lub trakcję kolejową mniejszych fragmentów lub nawet całych elementów pomostu drewnianego". Organ dodał, że podczas przeprowadzonej w dniu 23.05.2011 r. rozprawy administracyjnej z udziałem przedstawicieli PKP SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. i Gminy N., przedstawiciel PKP S.A. podtrzymał oświadczenie o odmowie remontu przedmiotowej kładki, a w przypadku odmowy jej przejęcia przez Gminę o zamiarze umieszczenia kładki w planie rozbiórek na rok 2012. Powołując się na treść art. 61 ustawy-Prawo budowlane, organ wskazał, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Natomiast art. 66 ustawy określa sytuacje, w których organ administracji, w drodze decyzji, nakazuje właścicielom lub zarządcom nie stosującym się do obowiązku wynikającego z art. 61 Prawa budowlanego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Następuje to w sytuacji, kiedy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie terenu. Zagrożenie takie potwierdziła w sposób jednoznaczny ocena techniczna stanu technicznego kładki dla pieszych wykonana w lutym 2011 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie natomiast z zapisami ustawy z dnia 8 września 2000 r. - o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." - grunty oraz budynki i inne urządzenia leżące na gruntach znajdujących się w posiadaniu P., stały się przedmiotem użytkowania wieczystego P. Zaznaczył, że brak dokonania wpisów w księgach wieczystych oznacza brak złożenia wniosku przez P. lub P. S.A. do Wojewody o potwierdzenie nabytych ustawowo praw, co nie oznacza jednak, że brak potwierdzenia przez Wojewodę w drodze decyzji administracyjnej nabycia praw co do użytkowania wieczystego terenów przez P. może zmienić zapisy ustawy. Zgodnie bowiem z dalszymi zapisami ustawy P. SA należy uznać za zarządcę nabytego mienia, jako że ustawa daje P. S.A. to prawo. Główny Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak :[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] WINB, co do niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Uznał, iż nałożenie obowiązku w zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego było konieczne i niezbędne, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnił, iż adresatem obowiązków przewidzianych w art. 66 ww. ustawy, w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na podstawie księgi wieczystej [...], ustalono, że działki na których usytuowany jest objęty skarżonym rozstrzygnięciem obiekt budowlany stanową własność Skarbu Państwa. Organ powołując się na treść art. 34 ust. 1 oraz art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) stwierdził, że grunty budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. Stosownie natomiast do treści przepisu art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Organ podkreślił, iż ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowa kładka stanowiła odrębny od gruntu przedmiot własności. Z tego względu, uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie określił w decyzji podmiot odpowiedzialny za wykonanie nałożonego obowiązku. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu organ wyjaśnił, że przejęcie kładki przez organ samorządu lokalnego tj. Gminę N., nie może stanowić argumentu za uwzględnieniem wniosku, albowiem organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, w szczególności realizowane przez podmioty inne niż adresat decyzji, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Skarżącego, że obiekt nie służy do prowadzenia ruchu kolejowego oraz obsługi pasażerów organ stwierdził, że przedmiotowa kładka, spełniająca rolę dwupoziomowego skrzyżowania, zapewnia bezkolizyjną eksploatację linii kolejowej nr [...] na stacji P.N. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W. wnosząc o uchylenie decyzji obu organów oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że według aktualnego stanu prawnego właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, a reprezentantem w gospodarowaniu nieruchomościami, zgodnie z obowiązującymi przepisami – jest Starosta Powiatowy w R. Zdaniem skarżącej, podjęte czynności w kierunku przejęcia tej budowli przez Gminę N. powinny spowodować zawieszenie postępowania do czasu uregulowania wskazanych kwestii. Skarżąca zaznaczyła, że remont kładki to wydanie środków finansowych, dla P. SA zupełnie bezcelowych. Wydanie decyzji uniemożliwiającej rozbiórkę kładki, w sytuacji gdy nie ma zagrożenia dla życia ani mienia w znacznych rozmiarach jest zupełnie niezrozumiałe. Skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji nie rozpoznał sprawy w całości, lecz ograniczył się jedynie do polemiki z zarzutami zawartymi w skardze. Podniosła, że obecnie właścicielem całej nieruchomości jest Skarb Państwa, a ustalenia organu II instancji w oparciu jedynie o brzmienie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. jest zupełnie nieuzasadnione. Wskazała, że adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych, a P. SA nie należą do żadnego z tych podmiotów. Zdaniem skarżącej, decyzja organów obu instancji została skierowana do podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie. Wykonanie zaś przez P. SA zaskarżonej decyzji naraża spółkę na bezpowrotne straty, ponieważ nie będzie mogła żądać ich zwrotu od podmiotu, który faktycznie powinien być stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak : [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], którą nakazano P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., jako właścicielowi przedmiotowego obiektu usunięcie szeregu nieprawidłowości, zgodnie z zaleceniami pkt 7.1 oceny technicznej kładki dla pieszych w N. nad torami linii kolejowej nr [...] w km. [...]. Podstawę prawną decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany : 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, właściwy organ może także zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazać trzeba, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż stan techniczny kładki dla pieszych posadowionej na działkach nr [...], [...],[...], nad torami linii kolejowej nr [...] stacja P.N. jest zły. Powyższe potwierdza zarówno przeprowadzona przez organ I instancji kontrola, jak i sporządzona przez mgr inż. K. C. ocena techniczna, w której wskazał na liczne nieprawidłowości. Autor oceny technicznej stwierdził między innymi, że "w chwili obecnej obiekt wyłączony z ruchu pieszego nie zagraża bezpieczeństwu ruchu kolejowego. Jednak brak działań naprawczych oraz dalsza degradacja elementów drewnianych (dodatkowo obciążonych śniegiem w okresie zimowym) może spowodować spadanie na torowisko lub trakcję kolejową mniejszych fragmentów lub nawet całych elementów pomostu drewnianego". Z kolei w pkt. 7 ww. oceny technicznej stwierdzil m.in., cyt.: "Ze względu na zaawansowaną korozją, uszkodzenia oraz deformacją konstrukcji kładki oraz brak prac utrzymaniowych obiekt znajduje się w stanie przed awaryjnym. Analiza statyczno - wytrzymałościowa wykazała zbyt małą nośność konstrukcji kładki, która nie jest w stanie bezpiecznie przenosić obciążeń użytkowych wg PN-85/S-10030." W ocenie Sądu, słusznie organy uznały, że z treści powyższej oceny technicznej jednoznacznie wynika, iż obiekt budowlany może zagrażać bezpieczeństwu ruchu kolejowego. Należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "... właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.). W niniejszej sprawie, wobec wystąpienia przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego prawidłowo organ nakazał właścicielowi obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Należy także zauważyć, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy i dodaje element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. To że P. SA. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. odmawiają remontu przedmiotowej kładki, a w przypadku odmowy jej przejęcia przez Gminę N. zamierzają umieścić kładkę w planie rozbiórek na rok 2012 r. nie zwalnia spółki od obowiązku określonego przepisem art. 61 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.10.1999 r. sygn. akt IV S.A. 1597/97 adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Wobec ustalenia przez organy, że działki na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany stanową własność Skarbu Państwa, prawidłowo nałożyły obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. jako właściciela przedmiotowego obiektu. Stosownie bowiem do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P. Zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika natomiast, aby przedmiotowa kładka stanowiła odrębny od gruntu przedmiot własności. Jak słusznie zauważył organ brak dokonania wpisów w księgach wieczystych oznacza brak złożenia wniosku przez P. lub P.S.A. do Wojewody o potwierdzenie nabytych ustawowo praw, co nie oznacza, że brak potwierdzenia przez Wojewodę w drodze decyzji administracyjnej nabycia praw co do użytkowania wieczystego terenów przez P. może zmienić zapisy ustawy. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie nałożyły na stronę skarżącą obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości stwierdzonych w kładce dla pieszych zgodnie z zaleceniami pkt 7.1 oceny technicznej. Reasumując stwierdzić należy, że zasadne ustalenia organów powodują zatem, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).