VII SA/Wa 2315/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania Pana T. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].06.2016r., którą nakazano Panu T. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, o wymierzę w rzucie 21,44m x 4,68m, na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. N. [...] w W. w granicy z działką nr ew. [...] z obr. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, że w dniu [...].04.2016r. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ewid. [...] z obr. [...] położonej przy ul. N. [...] w W., w trakcie których ustalono, że na w/w nieruchomości wykonano w stanie surowym zamkniętym budynek gospodarczo-garażowy. Ponadto ustalono, że konstrukcja budynku jest tradycyjna, murowana, ściany z gazobetonu na fundamencie betonowym, dach płaski jednospadowy z płyty warstwowej. Od strony ogrodu budynek posiada pięć otworów okiennych i bramę garażową dwuskrzydłową od strony wjazdu z ul. N. Budynek w rzucie ma wymiary 21,44m x 4,68m. Wysokość budynku jest zmienna, w części wyższej od 3,70m do 3,90m, a w części niższej od 2,50m do 2,70m. Budynek usytuowany jest dłuższą ścianą wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] z obr. [...] położoną przy ul. N. [...] w W. w odległości 0,50m od granicy działki (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych). W trakcie kontroli i prowadzonego przed organem powiatowym postępowania właściciel budynku Pan T. B., nie przedstawił dokumentu organu administracji architektoniczno-budowlanego potwierdzającej legalność wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego. Ponadto Wydział Architektury i Budownictwa w Dzielnicy [...] pismem z dnia 11.05.2016r. poinformował PINB [...], że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku. PINB [...] po analizie zebranego materiału dowodowego wydał w dniu [...].06.2016r. decyzję Nr [...], którą nakazał Panu T. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego, o wymiarze w rzucie 21,44m x 4,68m, na działce nr ew. [...] z obr. [...] położonej przy ul. N.[ w W. w granicy z działką nr ew. [...] z obr. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożył Pan T. B. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ stwierdził, że w jego ocenie PINB [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, w związku z czym inkryminowana decyzja winna zostać utrzymana w mocy jako odpowiadająca prawu. Stwierdzono, że organ powiatowy dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych uznając, że ich wykonanie wymagaj o uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, ale zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 pkt 1 wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W przedmiotowej sprawie inwestor wybudował budynek gospodarczo-garażowy, którego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2 wobec czego przed przystąpieniem do robót budowlanych zobligowany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo uznał, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek gospodarczo-garażowy swym usytuowaniem narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek nie spełnia warunków zawartych w § 12 w/w rozporządzenia według których ust. 1 Jeżeli z przepisów §13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273, dopuszcza się: 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W stosunku do omawianego obiektu żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi. Usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowy w odległości 0,5m od granicy z działką nr ewid. [...] z obr. [...] nie odpowiada przytoczonym wyżej przepisom obowiązującym w zakresie sytuowania budynków, a co za tym idzie nie jest możliwe jego zalegalizowanie. Organ odwoławczy wskazał, że w treści odwołania skarżący napisał, że w dalszej korespondencji przedstawi uzasadnienie odwołania. Ponieważ do dnia rozpatrywania odwołania żadna dodatkowa korespondencja w niniejszej sprawie nie wpłynęła, tym samym [...] WINB nie miał możliwości odnieść się do argumentów jakimi kierował się Pan T. B. wnosząc odwołanie od decyzji PINB [...] Nr [...] z dnia [...].06.2016r. W tym stanie rzeczy zasadnym było, zdaniem organu odwoławczego, utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].06.2016r. (znak: [...]). Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył T. B. W skardze podniósł, że już na etapie kontroli na działce informował, że to jest rozbudowa i przebudowa istniejącego od wielu, wielu lat budynku gospodarczego, który zrealizowany był przeszło 30 lat temu jeszcze przez mojego ojca E. B. Jako obecny właściciel nie posiada żadnych dokumentów dotyczących samej budowy tego obiektu, gdyż nie on go budowałem. Wskazywał, że w archiwum biura Architektury Urzędu Miasta [...] znajdują inne dokumenty dotyczące całej nieruchomości i również akta, projekty oraz mapy, z których jednoznacznie wynika istnienie obecnego budynku na działce , który został tylko w części przebudowany bez stosownego pozwolenia. Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja WINB powinna być uchylona gdyż dotyczy innego zagadnienia prawnego rozbudowy i przebudowy istniejącego na działce budynku a nie budowy nowego obiektu budowlanego, a ponadto obecnie obowiązujące prawo pozwala zalegalizować istnienie budynków sprzed 30 lat, ale musi być przeprowadzona procedura legalizacyjna zgodnie z ustawą prawo budowlane i przedstawiona inwentaryzacja przedmiotowego budynku , który podlega legalizacji. Takiej możliwości jako właściciela nie miał i dlatego stanowi to rażące naruszenia prawa budowlanego i przepisów k.p.a. W uzupełnieniu skargi dodatkowo wskazał, że skarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a., poprzez oparcie jej na nieprawdziwych ustaleniach faktycznych, co świadczy o tym, że nie zostały podjęte wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zostały uwzględnione dane, do których organ ma dostęp z urzędu tj. np, dane z ewidencji gruntów i budynków. Organ naruszył również przepis art. 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie T. B. przed wydaniem decyzji o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków oraz niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu. Dalej wskazał, iż naruszony został również przepis art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.) poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę całego samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - garażowego podczas gdy bez wymaganego pozwolenia na budowę została wybudowana jedynie część obiektu. Ponadto przy wydaniu wskazanej decyzji organ naruszył przepis 48 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z art. 9 ust. 1-4 p.b. poprzez ich niezastosowane polegające na niezłożeniu przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne wniosku do właściwego ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, pomimo posiadania przez organ legitymacji w tym zakresie. W odpowiedzi naskarżę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę powyższego stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego jest również stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.), która to przesłanka także zachodzi w niniejszej sprawie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału w nim stron. W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do pozostałych regulacji zawartych w art. 10 k.p.a. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2), przy czym przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (§ 3). W doktrynie A. Wróbel wskazuje się trafnie, że : " Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...) Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (Komentarza aktualizowany do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El. 2013). Naruszenie wyżej wskazanego przepisu prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.),a także zasady z art. 11 k.p.a. Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na to, że Skarżący składając odwołanie podkreślił, że będzie chciał uzupełnić zarzuty w toku postępowania odwoławczego. Jest to o tyle istotne, że w tym czasie toczyło się postępowanie w trybie art. 9 Prawa budowlanego dotyczące odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych dotyczących usytuowania ściany rozbudowanego budynku. Właśnie to usytuowanie ściany było powodem odmowy wszczęcia procedury legalizacyjnej i nakazanie rozbiórki budynku. Jak wynika z porównania dat wydania rozstrzygnięć przez organy w chwili wydawania decyzji odwoławczej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Prezydent [...] wydał rozstrzygnięcie zezwalające na dokonanie opisanych w nim odstępstw. Podkreślić w tym miejscu należy, że problem możliwości zastosowania art. 9 Prawa budowlanego w procesie legalizacji nie jest jednolicie rozstrzygany, jednak nie można pominąć, że Naczelny Sąd Administracyjny taką możliwość dopuszcza. W wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1330/16 stwierdzono " Wykładnia art. 9 ust. 1- 4 p.b. przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 p.b.) i w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części." Należy w związku z tym wskazać, że brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości składania wniosków przed wydaniem decyzji uniemożliwił Skarżącemu złożenie istotnego w sprawie dowodu w postaci wspomnianego wyżej postanowienia. Niezależnie od tego, czy opowiemy się za dopuszczalnością stosowania instytucji określonej w art. 9 Prawa budowlanego czy nie, niewątpliwie dowód ten winien być wnikliwie oceniony przez organ. Przy czym podkreślić należy, że nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Co oznacza, że rolą organu będzie ocena możliwości wdrożenia i przeprowadzenia procesu legalizacyjnego, z uwzględnieniem wydanej zgody na odstępstwa. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu z udziałem wszystkich stron (por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, ONSA 1981, Nr 1, poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie materialoprawnych ocen należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c" p.p.s.a.