VII SA/Wa 2316/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją nr [...] z dnia [...].07.2010 r., znak: [...], nakazał R. i G. M. rozbiórkę trzech budynków stanowiących jeden obiekt budowlany - warsztat blacharsko-lakierniczy wraz z częścią biurowo-socjalną znajdujący się na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w W., tj. 1. warsztatu blacharsko-lakierniczego o wymiarach 11,80 x 32,48 m; 2. biura z zapleczem socjalnym o wymiarach 11,80 x 28,60 m; 3. kabiny lakierniczej i magazynu o wymiarach 4,83 - 7,98 x 18,28 m (budynek o zmiennym kształcie), ponieważ do dnia orzekania w I instancji zobowiązani nie przedłożyli żądanej dokumentacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. M. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010r. uchylił w całości zaskarżoną w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. oraz poprzedzające ją postanowienie PINB W. nr [...] z dnia [...].03.2010 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia organ uzasadnił tym, że postępowanie pierwszoinstancyjne, w wyniku którego została podjęta zaskarżona decyzja nr [...] oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, co należy traktować, zdaniem organu odwoławczego, jako wadliwość mogącą mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że termin wynikający z ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane jest terminem procesowym a jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje wynikające z ust. 4 art. 48 ww. ustawy. Jednakże, zdaniem organu, nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby organ administracji publicznej orzekający w sprawie przedłużył termin, po zbadaniu wniosku inwestora w tym zakresie. Nieprzeprowadzenie żadnego postępowania administracyjnego w zakresie złożonego przez podmiot zobowiązany wniosku stanowi rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło w istocie do błędnego rozstrzygnięcia sprawy przez niewłaściwe, a co najmniej przedwczesne zastosowanie rygoru art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że postępowanie pierwszoinstancyjne poprzedzające wydanie postanowienia nr [...] również jest obarczone istotnymi wadami natury procesowej, ponieważ organ I instancji nie rozpatrzył złożonego w tym postępowaniu wniosku o wyłączenie pracownika Powiatowego Inspektoratu od udziału w tym postępowaniu. Ponadto stwierdził, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 77 § 1 Kpa oraz nie wyjaśnił w sposób dokładny wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, czym naruszył przepis art. 7 Kpa. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, przed PINB W.w 2000 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy hali stalowej o wymiarach 36,00 x 12.00 m na działce przy ul. [...] w W. [sprawa o sygn. akt: [...] ], W materiale dowodowym potwierdzenie znajduje okoliczność, że decyzją Burmistrza Gminy O. w W. nr [...] z dnia [...] .09.1993 r. udzielono R. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. , z lokalizacją czasową do dnia 30.09.1997 r. z możliwością przedłużenia, a także ze wskazaniem, że po tym terminie obiekt podlega rozbiórce na koszt właściciela na każde żądanie władz. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. ani nie wyjaśnił, czy ww. sprawa została załatwiona w formie zgodnej z prawem (tj. w formie decyzji administracyjnej), ani nie przekazał organowi odwoławczemu akt administracyjnych o sygnaturze [...]. Dlatego też niniejsza kwestia wymaga ponownego wyjaśnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl przepisów Kpa nie można w stosunku do jednego obiektu budowlanego wszczynać kolejnych postępowań, skoro wcześniej już wszczęte nie zostały zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto w ocenie organu odwoławczego objęcie przez PINB W. jednym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w rezultacie nakazem rozbiórki wszystkich trzech budynków wchodzących w skład warsztatu samochodowego było nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne, skoro istnieje prawdopodobieństwo, że środkowa część budynku została wzniesiona na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjaśnił również, iż ewentualne wyegzekwowanie rozbiórki obiektu wzniesionego na czas oznaczony, o którym jest mowa w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] pozostaje w wyłącznej kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowłanej. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje bowiem z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę, z mocy tego pozwolenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy powinien najpierw ustalić, jaki jest przedmiotowy zakres postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] i zakończyć je w formie przewidzianej prawem, o ile do tej pory nie zostało ono zakończone, a następnie określić przedmiotowy zakres postępowania zainicjowanego wnioskiem B. Sp. z o.o. z siedzibą Al. [...] w W., który wpłynął do PINB W. w dniu [...].12.2009 r. przy czym organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego winien przy tym pamiętać, że zgodnie z generalną zasadą skargowości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 61 Kpa, treść żądania zawarta we wniosku o wszczęcie postępowania określa przedmiot postępowania. Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła Spółka z o.o. B. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisu postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu - wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu - że daje on podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na rażące naruszenie norm prawa procesowego lub materialnego; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 136 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której ewentualne uchybienia organu pierwszej instancji nie powodują konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani w znacznej części, a postępowanie dowodowe mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy w szczególności poprzez zwrócenie się do organu Instancji o udostępnienie akt postępowania prowadzonego w 2000r. w sprawie budowy hali stalowej będącej jednym z przedmiotów niniejszego postępowania; tym bardziej, że [...] WINB nie wskazał żadnych dowodów ani środków dowodowych, których nie mógłby przeprowadzić we własnym zakresie; naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przedłużył G. M. terminu do przedłożenia żądanej dokumentacji, podczas gdy faktycznie pierwotny termin upływający w dniu 29 marca 2010 r. został faktycznie przedłużony o ponad miesiąc, co zostało odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r.; naruszenie przepisu materialnego tj. art. 48 prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić postępowania legalizacyjnego wobec budynku, którego element został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę; 5. naruszenie przepisu postępowania tj. art. 24 § 3 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyłączenie pracownika organu od udziału w sprawie może nastąpić tylko wskutek wydania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia, podczas gdy tego rodzaju skutek (jak w niniejszej sprawie) występuje także w przypadku faktycznego odsunięcia takiego pracownika od działania w sprawie, a przeprowadzone przez niego czynności zostają powtórzone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...] .07.2010 r., znak: [...] , nakazującą R. i G. M. rozbiórkę trzech budynków stanowiących jeden obiekt budowlany -warsztat blacharsko-lakierniczy wraz z częścią biurowo-socjalną znajdujący się na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w W.. Zauważyć trzeba, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, który to przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania tzw. decyzję kasacyjną w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy wady postępowania dowodowego przed organem I instancji polegają na niewyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności, dla których rozstrzygnięcia niewystarczające jest uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie odwoławczym, ale konieczne jest jego ponowne przeprowadzenie w całości lub w znacznej części. Powołanie się na art. 138 § 2 k.p.a wymaga wykazania, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie ocenił, że przesłanki rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a zostały w sprawie zachowane. Organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień bowiem postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie uprawniało do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 77 § 1 Kpa oraz nie wyjaśnił w sposób dokładny wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny sprawy, czym naruszył w sposób istotny przepis art. 7 Kpa. Jak bowiem zauważył organ odwoławczy w materiale dowodowym sprawy znajduje się potwierdzenie, że decyzją Burmistrza Gminy O. w W. nr [...] z dnia [...] .09.1993 r. udzielono R. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W., z lokalizacją czasową do dnia 30.09.1997 r. z możliwością przedłużenia, a także ze wskazaniem, że po tym terminie obiekt podlega rozbiórce na koszt właściciela na każde żądanie władz. Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że w myśl przepisów Kpa nie można w stosunku do jednego obiektu budowlanego wszczynać kolejnych postępowań, skoro wcześniej już wszczęte nie zostały zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Ponadto w ocenie organu odwoławczego objęcie przez PINB W. jednym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w rezultacie nakazem rozbiórki wszystkich trzech budynków wchodzących w skład warsztatu samochodowego było nieprawidłowe, a co najmniej przedwczesne, skoro istnieje prawdopodobieństwo, że środkowa część budynku została wzniesiona na podstawie pozwolenia na budowę. Wyjaśnił również, iż ewentualne wyegzekwowanie rozbiórki obiektu wzniesionego na czas oznaczony, o którym jest mowa w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] pozostaje w wyłącznej kompetencji właściwego organu administracji architektoniczno-budowłanej. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje bowiem z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę, z mocy tego pozwolenia. Dlatego też kwestia wymaga ponownego wyjaśnienia i to organ I instancji w ramach ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy powinien najpierw ustalić, jaki jest przedmiotowy zakres postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] i zakończyć je w formie przewidzianej prawem, o ile do tej pory nie zostało ono zakończone, a następnie określić przedmiotowy zakres postępowania zainicjowanego wnioskiem B. Sp. z o.o. z siedzibą Al. [...] w W., który wpłynął do PINB W. w dniu [...] .12.2009 r. przy czym organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego winien przy tym pamiętać, że zgodnie z generalną zasadą skargowości postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 61 Kpa, treść żądania zawarta we wniosku o wszczęcie postępowania określa przedmiot postępowania. Takiego postępowania, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy nie przeprowadził organ I instancji. Powyższe wskazuje, że organ I instancji dopuścił się naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 8, 9 k.p.a oraz obowiązków proceduralnych określonych w art. 77 i 80, 107 § 3 k.p.a. Reasumując stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie naruszył normy art. 138 § 2 k.p.a uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem postępowanie wyjaśniające, jak wyżej wykazano, powinno być przeprowadzone od początku z uwzględnieniem powyższych uwag. Realizując zatem obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, organ I instancji zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozważy konieczność jego uzupełnienia i ponownej oceny z zachowaniem wszystkich norm proceduralnych. W ocenie Sądu, tak jak i w ocenie organu odwoławczego podjęta w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. budzi poważne wątpliwości, dlatego też za słuszną i zgodną z prawem Sąd uznał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.