VII SA/Wa 2317/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi J S i J P na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 2317/18 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r., na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J S i J P o stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał właścicielom budynku: J S, J P i B L usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] - zgodnie z zaleceniami zawartymi w "orzeczeniu technicznym, sporządzonym przez inż. E Z z dnia 23 października 2007 r. poprzez wykonanie w terminie do 15 kwietnia 2010r. określonych robót budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., uchylił w części dotyczącej terminu decyzję PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i wyznaczył nowy termin tj. do dnia 30 października 2010 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10, oddalił skargę J S i J P na decyzję [...] WINB z sierpnia 2010 r. J P i J S wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżący podnieśli, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż organ powiatowy zamiast wszcząć postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nieprawidłowo zastosował art. 66 Prawa budowlanego. Ponadto organ wydając decyzję nie ustalił, czy nadbudowa nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Po rozpatrzeniu wniosku GINB stwierdził, że należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wprawdzie wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2009r., to jednak postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ II instancji, w wyniku rozpoznania odwołania. Tym samym decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć tylko decyzji organu I instancji, ale musi odnosić się przede wszystkim do rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie było prawnej możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010r., utrzymującej w mocy w części merytorycznej decyzję PINB [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., ze względu na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10, oddalający skargę J S i J P na decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. Stosownie bowiem do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSP 6/09 wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania żądania wnioskodawcy organ ustali - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Niezbędna była zatem ocena, czy oddalenie skargi nastąpiło także w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny, okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Z ww. uchwały wynika, że jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to co do zasady zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności. Sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu sprawdza bowiem z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami, ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę, to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10, oddalił skargę J S i J P na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., to znaczy, że ocenił, iż decyzja ta nie jest dotknięta wadą nieważności. Ponadto, Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jednocześnie wyjaśnił, że "Trafna jest konstatacja organów obu instancji w świetle zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego; licznych opinii rzeczoznawców, protokołów oględzin, materiału poglądowego w postaci dokumentacji fotograficznej i w końcu twierdzeń samych skarżących, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieodpowiedni (...)". Jak stwierdził Sąd, "niedopuszczalne w świetle art. 62 k.p.a. jest połączenie do jednego postępowania administracyjnego różnych spraw o odmiennych trybach postępowania, prowadzonych na podstawie różnych podstaw prawnych. W szczególności postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych z postępowaniem z art. 66 Prawa budowlanego, dotyczącym utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym i estetycznym zapewniającym bezpieczne użytkowanie". Biorąc pod uwagę, że wnioskodawcy nie wskazali żadnych nowych okoliczności nie znanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną Sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, to w świetle art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OSP 6/09, niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J S i J P o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu podał, że ponowna analiza sprawy wskazała, że brak jest podstaw do uchylenia postanowienia GINB z dnia [...] czerwca 2018 r. Podstawę prawną postanowienia z dnia [...] czerwca 2018r., stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., ze względu na fakt, że decyzja ta była oceniana przez WSA w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10 oddalił skargę J S i J P na decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. Sąd ocenił, że decyzja ta jest prawidłowa i nie jest dotknięta wadą nieważności. W szczególności WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2011r., stwierdził, że organ nadzoru budowlanego był zobligowany nakazać właścicielom budynku - stosownie do przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i do stanu technicznego - usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku celem zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania, poprzez wykonanie wyszczególnionych w decyzji koniecznych robót budowlanych. Argumenty merytoryczne dotyczące budynku przy ul. [...] w [...] podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogły być uwzględnione, ponieważ wykraczają poza ramy przedmiotowego postępowania. J P i J S wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2018r . Zarzucili, że: - uzasadnienie postanowienia oparto o niepełny materiał dowodowy w sprawie nadbudowy budynku przy ul. [...]. - świadomie podzielono postępowanie w sprawie nadbudowy budynku o dwa piętra, na kilka postępowań, aby móc manipulować zebranym przez 26 lat materiałem dowodowym. Domagali się uchylenia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2018r. do ponownego rozpatrzenia w oparciu o pełny materiał dowodowy zebrany na przestrzeni 26 lat. Wskazali, że przez 26 lat żądają od organów nadzoru budowlanego nakazania wykonawcy robót B L, który był sprawcą samowolnej nadbudowy pomieszczenia na połowie poddasza budynku, aby dokonał rozbiórki tego pomieszczenia, ponieważ z powodu samowoli zwiększyło się obciążenie fundamentu ściany środkowej i ścian zewnętrznych, co zagraża bezpieczeństwu budowli oraz osobom w nim przebywających. Przez lata odmawiano im i zastraszano karami pieniężnymi, aby zaprzestali żądania rozbiórki samowoli budowlanej, a dla ochrony przed rozbiórką zmuszano ich do podbicia fundamentów pod ścianami zewnętrznymi budynku, a więc robót nakazanych decyzją Nr [...], co grozi katastrofą budowlaną. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. J P i J S wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżący podnieśli, że decyzja PINB dnia [...] grudnia 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast wszcząć postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego (trwał proces inwestycyjny), nieprawidłowo zastosował art. 66 Prawa budowlanego. Ponadto organ powiatowy wydając decyzję nie ustalił, czy stan po nadbudowie nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Wprawdzie wniosek skarżących dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2009r., ale zasadnie organ wskazał, że skoro postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji przez organ II instancji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć tylko decyzji organu I instancji, ale musi odnosić się do rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym. Należy przypomnieć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, należąca do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworząca prawną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanego rozstrzygnięcia, wówczas, gdy stwierdzi, że wystąpiła któraś z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej przypadku brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010r., utrzymującej w mocy w części merytorycznej decyzję PINB [...] Powiat [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., ze względu na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10 oddalający skargę J S i J P na decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. Stosownie do treści art. 170 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSP 6/09 wyrażono pogląd, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania wnioskodawcy organ administracji publicznej ustali - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Niezbędne było zatem ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym, w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, przesłankom do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami ani wskazaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę Sąd ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10 oddalił skargę J S i J P na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., co oznacza, że ocenił, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą nieważności. Poza tym Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnił, że "...w świetle zgromadzonego w sprawie obszernego materiału dowodowego; licznych opinii rzeczoznawców, protokółów oględzin, materiału poglądowego w postaci dokumentacji fotograficznej i w końcu twierdzeń samych skarżących, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieodpowiedni (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, też "....że niedopuszczalne w świetle art. 62 k.p.a. jest połączenie do jednego postępowania administracyjnego różnych spraw o odmiennych trybach postępowania, prowadzonych na podstawie różnych podstaw prawnych. W szczególności postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych z postępowaniem z art. 66 Prawa budowlanego, dotyczącym utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym i estetycznym zapewniającym bezpieczne użytkowanie...." Wnioskodawcy nie powoływali żadnych nowych okoliczności nie znanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie w dacie wydania wyroku (co wynika z analizy akt sprawy), które mogłyby wyłączyć ocenę prawną tego Sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Dlatego stosownie do art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt. I OSP 6/09, niedopuszczalne było prowadzenie przez GINB postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] Powiat [...] bz dnia [...] grudnia 2009 r. i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tak w tej sprawie organ uczynił. Nie potwierdziły się zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, które skarżący powoływali. W tym stanie rzeczy, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.