VII SA/Wa 2319/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda Mazowiecki zaskarżona decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. L., I. W., A. D. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę budynku u sługowo-g a razowego przy ul. [...] w W. dla S. w W. oraz nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] stycznia 2003 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Odwołanie od tej decyzji Prezydenta [...] W. złożyły B. L., I.W., A.D., podnosząc, że budowa garażu o [...] miejscach postojowych i wysokości 17 metrów, w odległości 10 m od budynku mieszkalnego spowoduje nadmierny wzrost spalin o negatywnych sutkach dla mieszkańców. Ponadto wskazały, że realizacja budowy wiąże się z wycięciem ponad 20 letnich drzew oraz, że decyzja o pozwoleniu na budowę wielopoziomowego garażu z częścią handlowo - usługową dotyczy zupełnie innego obiektu budowlanego, niż wymieniony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż członkom Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony. Przepisy prawa spółdzielczego nie przyznają członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 K.c, zaś w obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionując działanie zarządu, mają prawo czynić to bądź w drodze postępowania wewnątrz spółdzielczego, bądź na drodze postępowania sądowego. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1874/03 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że stanowisko zaprezentowane przez organ w sprawie członków spółdzielni doznaje wyjątku w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż poszukuje ochrony prawnej w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, uznającym bezpośredni wpływ na jego osobisty, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazał, że obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę było ustosunkowanie się do tego, czy konkretne osoby składające odwołanie mają swój własny indywidualny interes prawny, który wymaga ochrony w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 kpa, 8 kpa, art. 10 kpa, a także w konsekwencji art. 28 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1678/04 oddalił skargę kasacyjną S. od w/w wyroku sądu I instancji. Wojewoda Mazowiecki rozpoznając ponownie sprawę wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że skarżące w żaden sposób nie wykazały swojego zindywidualizowanego interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę . Organ wskazał, że interes prawny dający podmiotowi legitymację bycia stroną postępowania administracyjnego musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a okoliczności dotyczące wzrostu emisji spalin, wycięcia drzew, czy ceny za miejsce parkingowe, podniesione przez odwołujące się, nie mają oparcia w prawie materialnym i mogą stanowić jedynie o istnieniu interesu faktycznego skarżących. Zdaniem organu z odwołania nie wynika w jaki sposób budowa mogłaby naruszyć skonkretyzowany interes skarżących. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie pogląd, iż mieszkańcy budynków należących do spółdzielni mieszkaniowych nie są stronami w procesie inwestycyjnym. Skargę na powyższą decyzję złożyła I.W. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 28kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię przepisów i niedostateczne wyjaśnienie sprawy, mimo zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, iż członkom Spółdzielni nie służy przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Ponadto w skardze podniosła, iż w gronie mieszkańców jest grupa osób, która wystąpiła do Spółdzielni z wnioskami o zawarcie umowy obejmującej odrębną własność lokalu, co czyni bezzasadną argumentację organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 ust. 3 kpa. Na mocy tej decyzji organ uznał, iż I. W. - nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż jest członkiem spółdzielni zaś stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę mógłby być jedynie zarząd spółdzielni. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji państwowej, oraz sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu , a zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także - po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi. W tym kontekście szczególnego podkreślenia wymaga to, że dla rozpoznania niniejszej sprawy wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2004 r. Sąd, uchylając tym wyrokiem decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2003r., nakazał organowi ustosunkowanie się do tego czy konkretne osoby składające odwołanie będące jednocześnie członkami spółdzielni mają swój własny indywidualny interes prawny, który wymaga ochrony w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku. Brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, stanowi naruszenie przepisów prawa art. 7 kpa, 8 kpa, art. 10 kpa, a także art. 28 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270zezm.) Z akt administracyjnych sprawy jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe zmierzające do wykonania wskazań Sądu . Organ zaznaczył jedynie, że ponownie przeanalizował materiał zebrany w sprawie i na tym poprzestał. Tymczasem rzeczą organu było wezwanie skarżącej do skonkretyzowania i sprecyzowania przesłanek, z których wywodzi swój indywidualny interes prawny. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Dlatego też sprecyzowanie interesu prawnego jest koniecznym warunkiem dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Uprawnienie do wniesienia odwołania uzależnione jest od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda Mazowiecki organ powinien zażądać sprecyzowania konkretnej normy prawnej, z której skarżąca wywodzi swój interes prawny. Po ustaleniu tej normy wprost, czy też przesłanek z których skarżąca ją wywodzi należy dodatkowo rozważyć relacje między tak określonym interesem prawnym, a prawami członka spółdzielni. Wojewoda Mazowiecki będzie związany poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w w/w wyroku zgodnie z którym członek spółdzielni może być stroną postępowania jeżeli wykaże, iż poszukuje ochrony prawnej w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, uznającym bezpośredni wpływ na jego osobisty, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Organ będzie miał na uwadze także, potrzebę odniesienia pojęcia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji do indywidualnej sprawy I. W. Organ w zaskarżonej decyzji powołał art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako podstawę do uznania podmiotu za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże nie odniósł istoty obszaru oddziaływania do przedmiotu niniejszej sprawy tj. nie uwzględnił np . położenia zajmowanego przez skarżącą lokalu w stosunku do inwestycji - odległości okien tego lokalu do ściany planowanego garażu. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145§1pkt.1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.