VII SA/Wa 2319/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2010r., znak: [...] nakładającej na K.F. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjętą decyzję organ wyjaśnił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa bowiem art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) nie może stanowić podstawy nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej. Z akt sprawy nie wynika jednak czy postępowanie to dotyczyło całego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. 26, czy tylko części rozbudowanej. Prowadząc postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, było przede wszystkim ustalenie, a następnie ocena w oparciu o art. 37 i 40 cytowanej ustawy czy samowolnie zrealizowany obiekt odpowiada prawu. Organ I instancji takiej analizy nie przeprowadził, co stanowi o wadliwości postępowania. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części stanowi w ocenie organu odwoławczego przesłankę do uchylenia decyzji organu I instancji . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł K.F. Wskazał, iż w sprawie istnieją podstawy do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu. Organ mimo spełnienia przez niego wszystkich wymogów i przedstawienia żądanych dokumentów prowadzi postępowanie opieszale. Zadaniem skarżącego brak jest podstaw do orzekania nakazu rozbiórki, gdyż dobrowolnie zamurował otwory okienne w ścianie budynku posadowionej w granicy z działką sąsiednią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoja argumentacje przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa stanowiącego podstawę jej wydania. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowania wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto, naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie jednoznacznego ustalenia czy samowola budowlana dotyczy całego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w [...] czy tylko jego rozbudowy. Z akt postępowania wynika, że zarówno budowa budynku na działce nr [...] w [...], jak i jego rozbudowa zakończone zostały pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 2007r. Organ I instancji powinien zatem określić w jakim zakresie prowadzi postępowanie legalizacyjne. Stwierdzenie samowoli budowlanej obligowało organ I instancji przede wszystkim do ustalenia czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Dopiero stwierdzenie braku przesłanek do nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego dawałoby podstawę organowi do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, które – po spełnieniu określonych wymogów mających na celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem powinno zakończyć się wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego takiego postępowania nie przeprowadził. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika jedynie, że skarżący przedłożył inwentaryzację z ekspertyzą i ocena techniczną z 2008r., w której określono roboty do wykonania w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego prawem. Organ jednocześnie stwierdził, że budynek mieszkalny został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Te wzajemnie wykluczające się ustalenia nie pozwalają na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. W tym stanie faktycznym organ odwoławczy niewadliwie ocenił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co w konsekwencji uzasadniało jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.