VII SA/Wa 2321/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071, dalej zwanej k.p.a.) po wszczęciu na wniosek I. S. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]stycznia 2002 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], usytuowanego na działce nr [...], udzielonej [...] Towarzystwu Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. – odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor dołączył do wniosku o rozbiórkę opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagany art. 33 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, sformułowany na podstawie rozdziału 14 dawnego rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 marca 1972 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu robót budowlano-montażowych i rozbiórkowych r. (Dz. U. z 1972 r. Nr 3,poz. 93). Opis zakresu i sposobu prowadzenia robót wskazuje, że inwestor wziął pod uwagę bezpieczeństwo konstrukcji sąsiedniego budynku. Wojewoda [...] podkreślił, że rozbiórka przedmiotowego budynku była podyktowana niebezpieczeństwem jego zawalenia, co groziło nie tylko życiu i zdrowiu osób znajdujących się w jego otoczeniu, ale właśnie bezpieczeństwu konstrukcji budynku sąsiedniego, którego właścicielką jest I. S. Organ wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Starostę [...] normy art. 36 Prawa budowlanego, gdyż to właśnie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 Prawa budowlanego organ określił w przedmiotowej decyzji szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Zauważył, że przepisy prawa budowlanego nie regulują kwestii "pogorszenia warunków termoizolacyjnych sąsiedniego budynku" wskutek rozbiórki sąsiedniego obiektu. Ewentualne ustalenia co do ocieplenia odsłoniętej wskutek rozbiórki ściany budynku przy ul. [...], czego domaga się I. S. mają charakter cywilno-prawny i mogą być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Podobnie ewentualne zawinione działanie inwestora w toku prac rozbiórkowych i wynikłe z tego tytułu szkody w mieniu mogą być przedmiotem postępowania przed sądem cywilnym i nie mają wpływu na ocenę ważności pozwolenia na rozbiórkę. Organ wskazał, że kwestia samowolnie wykonanych robót może być wyjaśniania w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a nie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonanie gzymsu na ścianie szczytowej budynku przy ul. [...], nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż pozwolenie na rozbiórkę nie uprawniało go do wykonania tego rodzaju robót. Wojewoda [...] stwierdził, że argumenty, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na rozbiórkę mogą uzasadniać wyłącznie wniosek o wznowienie postępowania. Podobnie, zdaniem organu nie można rozpatrzeć zarzutu naruszenia normy art. 33 ust.4 pkt 5 w zw. z art.39 ust 1 ustawy Prawo budowlane, który obliguje do uzyskania i dołączenia do wniosku zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, albowiem może stanowić to przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przepisy Prawa budowlanego jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140, z późn. zm.) nie wymagały sporządzania ekspertyzy budowlanej, pod kątem wpływu rozbiórki na budynki sąsiednie (wg stanu prawnego na dzień 22 stycznia 2002r). Inwestor nie miał więc obowiązku przedstawiania takich dokumentów. Organ II instancji podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, że wmurowania gzymsu w budynek skarżącej, pozostaje poza kontrolą w niniejszym postępowaniu, ponieważ projekt rozbiórki nie przewidywał jego wykonania. Ponadto brak udziału I. S. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002r., Nr [...], oraz brak uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków – stanowią ewentualna przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 4 i 6). Organ II instancji wskazał, że w przypadku wystąpienia na skutek wykonania rozbiórki uszkodzenia innego budynku, ewentualne roszczenia z tego tytułu należy kierować do sądu powszechnego, na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Skargę na powyższą decyzję, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła I. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002r., Nr[...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja rozbiórkowa zapadła w warunkach, kiedy do wniosku o rozbiórkę nie zostało przedłożone pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Budynków, a jej budynek i objęty decyzją rozbiórkową podlegają ochronie konserwatorskiej. Wskazała, że pominięto ją przy wydawaniu decyzji, co jest tym bardziej dotkliwe wobec szkód jakie poniosła i jej bezradności związanej z zaawansowanym wiekiem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie w pełni podziela zarzuty skarżącej. Rzeczą tutejszego Sądu, było dokonanie - zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, była decyzja w pozwolenia na rozbiórkę Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2002r. Podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w trybie postępowania nieważnościowego jest stwierdzenie, że dotknięta jest jedną z wad opisanych w dyspozycji przepisu art. 156 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że brak udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją rozbiórkową nie stanowi wady w rozumieniu przepisu art. 156 k.p.a., jest zaś przesłanką do wznowienia postępowania w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 kpt 4 k.p.a. Także kwestie szkód związanych z wykonaniem decyzji pozwolenia na rozbiórkę może być przedmiotem roszczeń dochodzonych w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Ponadto samowolnie podjęte w związku z wykonaniem rozbiórki prace budowlane mogą być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad wynikających z przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powtórzył za organem pierwszej instancji tezę o tym, że brak uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków – stanowią ewentualna przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 4 i 6). W taki tylko sposób odniósł się do zarzutu, wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na rozbiórkę, która podnosiła, że decyzje tę wydano bez zgody konserwatora zabytków. Organ II instancji nie przeprowadził ustaleń co do tego, czy przedmiotowy obiekt budowlany pozostawał pod nadzorem konserwatorskim. Obowiązujące na datę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] stycznia 2002r., przepisy ustawy Prawo budowlane stanowiły co następuje. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi. Przepis art. 39 ustawy Prawo budowlane stanowił, że rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenie na budowę może być wydane przez właściwy organ, po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W dacie wydawania kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji pozwolenia na rozbiórkę obowiązywała ustawa z dnia 15 lutego 1962r., o ochronie dóbr kultury ( Dz.U.99.98.1150 j.t.). Zgodnie z przepisem art. 4. ww. ustawy, ochronie prawnej przewidzianej w przepisach tej ustawy, podlegały następujące dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami": 1) wpisane do rejestru zabytków, 2) wpisane w muzeach do inwentarza i wchodzące w skład bibliotek, z wyjątkiem materiałów wchodzących w skład narodowego zasobu archiwalnego, którego ochronę regulują odrębne przepisy 3) inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty, o ile nie podlegają ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 21. 1.ww ustawy stanowił, że wszelkie prace i roboty przy zabytkach wolno prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika zabytkowy charakter, wpisanego do rejestru zabytków, budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżącej, a położonego w ostrej granicy z budynkiem, stanowiącym przedmiot pozwolenia na rozbiórkę, oznaczonym nr [...] przy ul. [...] w [...]. W aktach administracyjnych są jednak także informacje, szczególnie istotne w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, a nie zweryfikowane przez organ, zgodnie, z którymi [...] miasta [...] było w 2002r. wpisane do rejestru zabytków. W świetle tych danych zdaje się, że cała zabudowa ul. [...], pozostawała na tym obszarze. Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali zatem, czy budynek, objęty przedmiotową decyzją pozwolenia na rozbiórkę, a położony pod nr [...] przy ul. [...] w [...], pozostawał pod opieką konserwatorską i czy w związku z tym jego rozbiórka wiązała się z dopełnieniem określonej procedury z tego tytułu. W ocenie Sądu do postępowania przed organem ochrony zabytków, w sprawach związanych z pozwoleniem na rozbiórkę, nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 k.p.a., to na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskiego. W przypadku, gdy inwestor nie uzyskał pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo to udzielił pozwolenia na rozbiórkę, to decyzja pozwalająca na rozbiórkę jest obarczona tak istotną wadą prawną, iż uzasadnia to wyeliminowanie jej obrotu prawnego jako nieważnej, bo podjętej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).