VII SA/Wa 2321/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku przeprowadzonego na wniosek R. B. postępowania administracyjnego decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z montażem kominka w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], wykonanych bez wymaganego prawem zgłoszenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]. Następnie, po przeprowadzeniu na wniosek R. B. postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn.akt II SA/Gd 671/08 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r., co obligowało organ do ponownego rozpatrzenia odwołania R. B.. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 grudnia 2007 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 181/10 oddalił skargę R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] lutego 2010 r. W dniu 7 marca 2011 r. R. B. wystąpił z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] wskazując, że decyzja ta rażąco narusza prawo. Skarżacy powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2006 r. sygn. [...] stwierdził, że konsekwencją prawną każdej samowoli budowlanej jest nakaz rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] na podstawie art. 104, art. 154 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym), odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 8 lutego 2010 r., nr [...]/09. Uzasadniając swoje rozstzrygnięcie organ wskazał, że przepis art. 154 k.p.a., daje podstawę do wzruszenia takiej decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła na jej mocy prawa. W sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, co ma miejsce w tym przypadku, treść decyzji ostatecznej, weryifkowanej w trybie art.154 § 1 k.p.a., musi być konfrontowana z przepisami prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej. Badaną decyzją orzeczono o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z montażem kominka w lokalu nr 3 w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. W postępowaniu tym brały udział inne strony, a więc decyzja ta tworzy prawa nabyte dla pozostałych stron postępowania, a za jej uchyleniem nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony składającej wniosek o jej uchylenie. Ponadto organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 8 lutego 2010 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn.akt. II SA/Gd 181/10 skargę oddalił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], po rozpoananiu odwołania R. B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, tj. decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek, uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w omawianym trybie. Organ II instancji stwierdził, że w świetle doktryny i orzecznictwa przez "nabycie prawa" rozumie się każdą korzyść, jaką strona osiąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. "Nabycie praw" należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągać żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów. Ponadto wskazał, że w sprawach, w których z żądaniem wszczęcia postępowania występują strony o sprzecznych interesach lub gdy do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek jednej ze stron wezwano inne strony mające sprzeczne interesy, nie będzie podstawy do zastosowania przepisu art. 154 k.p.a., bo przynajmniej jedna ze stron może wywodzić swe prawo z decyzji ostatecznej. W postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. brały udział inne strony, co oznacza, że decyzja ta tworzy prawa nabyte dla pozostałych stron postępowania. Zdaniem organu za uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nie przemawia słuszny interes społeczny, ani też słuszny interes wnioskodawcy R. B.. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy jest kilka stron postępowania interes społeczny nie oznacza interesu partykularnego lecz winien dotyczyć wszystkich stron postępowania. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...]potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalając prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 181/10 skargę R. B. na powyższą decyzję. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe – zbyt ogólnikowe jej uzasadnienie oraz opracie jej na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Dodatkowo skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie naruszony został art. 48 i 49 b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Skarżący stwierdził, że tylko nakaz rozbiórki może przywrócić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. Ponadto skarżący stwierdził, że organ niewłaściwie zinterpretował pojęcie nabycia prawa, gdyż zdaniem skarżacego “brak nabycia prawa oznacza taką sytuację, w której strona nie uzyskała zaspokojenia swojego żądania." Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w aspekcie jej zgodności z prawem, a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że poddana kontroli Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy zastosowania art. 154 k.p.a., który ustanawia jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W oparciu o ten przepis może być bowiem uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to nowe postępowanie, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą decyzji na podstawie, której żadna ze stron nie nabyła prawa przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa, co w niniejszej sprawie organ uczynił. Niewątpliwie zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Z jednej, bowiem strony w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, że zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego. Uzasadnieniem tego stanowiska jest koncepcja decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania norm tego prawa, ustalającego konsekwencje norm prawa materialnego w sferze praw i obowiązków adresata tego aktu. Z drugiej zaś strony w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że zagadnienie nabycia względnie braku nabycia praw z decyzji ostatecznej jest oceniane na płaszczyźnie przepisów proceduralnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1990 r., sygn. akt IV SA 224/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 43). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że "nabycie praw" użyte w art. 154 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować, jako rozstrzygnięcie, na podstawie, którego strona "nabyła prawa" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, Monitor Prawny 2003/14/627). Z kolei w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r. (OSK 1188/04 Legalis) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez pojęcie nabycia prawa z decyzji ostatecznej, o jakim stanowi art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. Uzasadnienie tego poglądu znajduje swoje uzasadnienie w doktrynie, w której przyjmuje się, że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. (vide: Borkowski, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 561 i 576). Należy również zauważyć, że w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, co ma miejsce w niniejszej sprawie, treść decyzji ostatecznej, weryifkowanej w trybie art.154 § 1 k.p.a., musi być konfrontowana z przepisami prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej. W przedmiotowej sprawie decyzją, której zmiany domaga się skarżący, orzeczono o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z montażem kominka w lokalu mieszkalnym. W postępowaniu tym brały udział inne strony, a więc decyzja ta tworzy prawa nabyte dla pozostałych stron postępowania, a za jej uchyleniem nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony wnoszącej wniosek o jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ocena jednak, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, dokonana została w zaskarżonej decyzji prawidłowo na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. Ponadto należy wskazać, że przepis art. 154 k.p.a. organy stosują na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użytych w tym przepisie wyrazu "może". W przypadku uznania administracyjnego organ powinien mieć na uwadze postanowienia art. 7 K.p.a., zgodnie, z którym organ załatwiając sprawę, powinien mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tymczasem w art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona, "jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". W pierwszym przypadku interes społeczny i słuszny interes obywateli (rozumiany, jako interes nie tylko strony), połączono spójnikiem łącznym "i" (koniunkcja) zaś w drugim przypadku spójnikiem rozłącznym "lub" w znaczeniu alternatywnym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w art. 7 K.p.a. wskazuje się też na to, że "w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności". Powyższa analiza wydaje się przemawiać jednoznacznie za tym, że decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, w świetle art. 7 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 154 k.p.a., bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono ten obowiązek, a która wcześniej naruszyła prawo. Poza tym "słuszny interes strony" (art. 154 § 1 k.p.a) nie jest pojęciem tożsamym ze słusznym interesem obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Interes indywidualny strony z reguły nie pokrywa się z interesem społecznym i interesami innych stron postępowania, a w szczególności ma to miejsce w sprawach z zakresu Prawa budowlanego. Należy podzielić stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że w sytuacji, gdy jest kilka stron postępowania interes społeczny nie oznacza interesu partykularnego lecz winien dotyczyć wszystkich stron postępowania. Ponadto należy zauważyć, że słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć, jako interes prawny, a nie, jako interes faktyczny podobnie, jak słuszny interes obywateli, o którym mowa w art. 7 k.p.a., czy też uzasadnione interesy osób trzecich, chronione przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W każdym razie interesy te nie mogą być sprzeczne z interesem społecznym, obowiązkiem organu do kontroli przestrzegania prawa (art. 7 k.p.a.), czy też zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za bezzasadne. Ponadto należy podkreslić, na co również zwrócił uwagę organ, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia 8 lutego 2010 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], który prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn.akt. II SA/Gd 181/10 oddalił skargę. W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wychodząc z powyższych założeń należy przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.