VII SA/Wa 2321/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z totemem reklamowym przy ul. P.w W. (dz. [...], obr. [...]) - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ przytoczył art. 127 § 1 kpa wskazując, że uprawnionym do kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie strona postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustalenie, czy odwołujący się taki przymiot posiada. Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, który jako lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony do: inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa, dają ww. podmiotom prawo uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał powołując się na projekt budowlany, że inwestycja dotyczy jednokondygnacyjnego budynku usługowego o powierzchni 1070,96m2. Od północnej i północno-wschodniej strony działki nr [...] zlokalizowana jest 4-5 kondygnacyjna wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa w odległości od 9,67m do ponad 20m, od strony południowo-wschodniej w odległości ponad 53m i południowo-zachodniej w odległości ponad 37m znajdują się jednokondygnacyjne wolnostojące budynki jednorodzinne. M. R. jest właścicielem lokalu nr [...] (II piętro) w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. K. (dz. [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek oddalony jest od granicy działki nr ew. [...] (na wysokości budynku przy ul. K.) o 19 m. Spełnia zatem wymogi z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie, zgodnie z którym odległość budynku od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić nie mniej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy oraz 3 m - gdy jest zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Nadto, inwestycja nie przesłania obiektów sąsiednich, co odpowiada § 13 rozporządzenia. Z projektu wynika, iż obiekt o wysokości 8,66m usytuowano ponad 19 m od budynku skarżącego, czyli w odległości o wiele większej niż jego wysokość. Nie narusza również § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) i § 60 ust. 1 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), jak i § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi ) oraz § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi). Projekt nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości sąsiednie, nie wpływa na warunki ochrony ppoż (§ 271 usytuowanych na nich obiektów (istniejących i potencjalnych), jak również nie pozbawia dostępu do drogi publicznej i mediów. Nie powoduje przy tym ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 ww. rozporządzenia i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Według organu źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje pośrednie (hałas). Na poparcie tego stanowiska organ powołał orzecznictwo wskazując, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu Prawa budowlanego. Organ stwierdził, iż M. R. nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w rozpatrywanej sprawie. W konsekwencji wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ uznał za bezzasadny. Skargę na powyższą decyzję złożył M. R. i wnosząc o uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania zarzucił naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprzyznaniu skarżącemu przymiotu strony, pomimo, że jego nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania planowanego obiektu, 2. art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie działań niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy, a w szczególności nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego, 3. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, 4. art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz poprzez zaniechanie ustalenia stron poszczególnych postępowań zakończonych decyzją wymienioną w petitum skargi, 5. art. 89 § 2 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skarżący wskazał, że ustalenie, iż nie przysługuje mu przymiot strony jest błędne i zostało dokonane bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Skarżący powołał art. 28 ust. 2 ustawy oraz definicję obszaru oddziaływania obiektu podnosząc, że dokładny zakres przedmiotowy tego pojęcia wywołuje rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem skarżącego nie można sztucznie zawężać oddziaływania obiektu wyłącznie do obszaru nieruchomości inwestora, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r.: "o ile [...] istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę w tej kwestii indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, o tyle osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym " obszarze oddziaływania obiektu " są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na rozbudowę, czy budowę" (II SA/Łd 794/2008, Lex Polonica Nr 2012027). Tak ukształtowany tok rozumowania zdaje się w pełni odzwierciedlać intencję ustawodawcy, którego celem było zagwarantowanie praw w postępowaniu budowlanym również osobom trzecim, które na podstawie przepisów ogólnych ochrony takiej nie znajdują. Ponadto, istotę zagadnienia związanego z ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu oddaje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., zgodnie z którym "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem" (II OSK 1321/2006, niepubl.) Organy administracji określając obszar oddziaływania obiektu w konkretnej sprawie, powinny więc kierować się nie tylko wąsko rozumianym interesem prawnym, wynikającym z przepisów materialnych, ale również powinny każdorazowo brać pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu. Skarżący podniósł, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] na II piętrze w budynku wielorodzinnym przy ulicy K. nr [...], balkon znajduje się od strony południowo-wschodniej. Jest to pion mieszkań, który ze względu na małą odległość od granicy z działką inwestycyjną wyjątkowo narażony jest na negatywne oddziaływanie obiektu. Szczególnie na uciążliwości powodowane: hałasem, gromadzeniem odpadów, wzmożonym ruchem samochodów czy też usytuowaniem rampy rozładunkowej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt utraty wartości mieszkań zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, zwłaszcza mieszkań znajdujących się w pionie skarżącego. Rozważenie cech obiektu, którego budowa jest przedmiotem odwołania skarżącego prowadzi do wniosku, że skarżącemu przysługiwał i przysługuje w niniejszym postępowaniu przymiot strony. Skarżący powołał się na powyższe okoliczności już w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. Skarżący podkreślał, że zwłaszcza istniejący w chwili obecnej stan, który przejawia się w korzystaniu przez potencjalnych klientów sklepu wielkopowierzchniowego z parkingu sąsiadującego bezpośrednio z blokiem mieszkalnym, w którym swój lokal ma skarżący, dowodzi, że nieruchomość skarżącego znajduje się w sferze oddziaływania obiektu handlowego. Okoliczności tych organy nie zbadały, zaś organ II instancji poprzestał na arbitralnym stwierdzeniu, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Co więcej, organ II instancji nie odniósł się do zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz kręgu stron określonego w tej decyzji. Skarżący dodał, że ciężar przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia okoliczności sprawy spoczywał na organach administracyjnych. Skarżący zarzucił, że klienci obiektu wielkopowierzchniowego korzystać będą masowo z parkingu, a strefa dostaw od świtu do nocy będzie uprzykrzać życie mieszkańcom bloku, w tym także skarżącemu. W sposób oczywisty generuje to nadmierny hałas, przykre zapachy i brud. Już z tego wynika oczywiste oddziaływanie na nieruchomość skarżącego. Nadto, organy nie tylko nie wykorzystały wszelkich środków prawnych, w jakie wyposażają je przepisy prawa, ale zaniechały jakiegokolwiek zbadania sprawy i jej wyjaśnienia poprzestając na arbitralnych i gołosłownych tezach. Jednym z takich środków są, zgodnie z art. 75 § 1 kpa, oględziny i opinie biegłych. W sprawie tak zawiłej, jak przedmiotowe postępowanie należało więc z tych środków skorzystać. W ocenie skarżącego naruszony został również art. 77 kpa, gdyż organ w żaden sposób nie odniósł się ani do dowodów, jak i do faktów. Za podstawę rozważań przyjął jedynie stwierdzenia, bez wcześniejszego ich rozważenia i udowodnienia. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał orzecznictwo. Zdaniem skarżącego organ naruszył również art. 8 kpa. Na poparcie tego stanowiska powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2007 r.(IV SA/Wa 859/07, LEX Nr 394779). Nadto - wbrew twierdzeniom organu II instancji – skarżący nie miał zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu. Podał, że toczy się postępowanie o wznowienie postępowania o wydanie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Dzielnicy B. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie cytowanego przepisu następuje ustalenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 905/11, LEX nr 1218396). Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy wnoszącemu je podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisem takim jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) będący przepisem szczególnym wobec art. 28 kpa. Zawęża on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy obszar oddziaływania obiektu jest terenem wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które wynikają z konkretnego przepisu prawa dają podmiotom wymienionym w art. 28 ust. 2 ustawy prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Innymi słowy włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych parametrów inwestycji będą się konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy ochrony środowiska, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1398/10, LEX nr 1145559). W sytuacji zatem, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy wynikają dla inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem innych obiektów budowlanych, to tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy działek, na których posadowione są te obiekty, są stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu jest właścicielem lokalu nr 26 (II piętro) w budynku wielorodzinnym nr [...] przy ul. K. (dz. [...]), w którym działa Wspólnota Mieszkaniowa "[...]". Dodać zatem trzeba, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. – o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Działania wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd dotyczą, co do zasady, nieruchomości wspólnej określonej w art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy, co wynika wprost z przepisów rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 3. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali, może być stroną postępowania o ile wykaże własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu, którego źródłem są przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 1996/97, LEX nr 48720; z dnia 7 grudnia 2007 r., II OSK 1648/08; z dnia 23 stycznia 2008 r., II OSK 1912/06; z dnia 18 września 2009 r., II OSK 1417/08; z dnia 24 lutego 2009 r., II OSK 233/08; z dnia 3 czerwca 2009 r. II OSK 905/08). W związku z powyższym na gruncie niniejszej sprawy skarżącemu przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornego obiektu, gdyby z konkretnego przepisu prawa wynikały ograniczenia, czy obowiązki w zagospodarowaniu bezpośrednio lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku mieszkalnym związane z zamierzeniem inwestycyjnym Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał tak rozumianego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Skarżący podniósł jedynie, że jego lokal usytuowany jest w pionie mieszkań, który to pion ze względu na wyjątkowo małą odległość od ogrodzenia będącego granicą współużytkowanej przez skarżącego nieruchomości a obszarem planowanej inwestycji, jest narażony na negatywne oddziaływanie budynku handlowo-usługowego, szczególnie uciążliwości powodowanych hałasem, gromadzeniem odpadów, wzmożonym ruchem samochodów czy usytuowaniem rampy rozładunkowej. Zwrócił uwagę na fakt utraty wartości mieszkań zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, zwłaszcza mieszkań znajdujących się w pionie skarżącego, a także na korzystanie przez potencjalnych klientów sklepu z parkingu sąsiadującego bezpośrednio z ww. blokiem mieszkalnym. Powyższe okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że lokal skarżącego leży w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, bowiem nie da się wywieść, na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego, że skarżący posiada zindywidualizowany interes prawny w tej sprawie. Argumentacja podniesiona w skardze świadczy jedynie o interesie faktycznym, bowiem nie wynika on z konkretnej, zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej bezpośrednio na sytuację prawną skarżącego, jako właściciela lokalu nr [...] (II piętro III kondygnacja ww. budynku). Z podanych przyczyn kontrolowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego należało ocenić jako prawidłowe. W konsekwencji bez wpływu na wynik sprawy pozostawały zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).