VII SA/Wa 2322/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. i T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] wznawiające postępowanie administracyjne zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. nr [...], IV. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...] przywracające termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania B. i T. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę inwestycji: "Budowa obwodnicy m. N. w ciągu drogi krajowej nr [...] O. – K. od km [...] do km [...]" i opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającej jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę inwestycji: "Budowa obwodnicy m. N. w ciągu drogi krajowej nr [...] O. – K. od km [...] do km [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 20 lipca 2009 r. B. i T. Z. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...], GINB odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie B. i T. Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/10 oddalił skargę na ww. postanowienie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że skarżący nie mogą skutecznie domagać się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a jedynie żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją z powołaniem się na okoliczności wskazane w art 145 §1 pkt 4 kpa oczywiście przy zachowaniu wymogów przewidzianych w rozdziale 12 kpa. W związku z powyższym w dniu 7 czerwca 2010 r. B. i T. Z., zastępowani przez adwokata D. G., złożyli wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wyżej opisaną decyzją. Jednocześnie wnioskodawcy wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie, zawiadamiając wnioskodawców oraz pozostałe [...] postępowania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta N. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] wydana została z naruszeniem prawa i utrzymał ją w mocy, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższej decyzji B. i T. Z. złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , który - decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] - uchylił wskazaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu GINB podał, że przed rozpatrzeniem wniosku o wznowienie postępowania organ I instancji winien był rozpatrzyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo GINB zwrócił uwagę na wadliwe sformułowanie sentencji uchylonej decyzji, które nie zostało przewidziane w art. 151 kpa. Postanowieniem wydanym w dniu [...] lutego 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...] przywrócił termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu organ ograniczył się do stwierdzenia, że o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego B. i T. Z. dowiedzieli się z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/10, w związku z czym zachowany został 7-dniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 kpa. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone jego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], Wojewoda [...] stwierdził wydanie decyzji z dnia listopada 2006 r. Nr [...] z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z uwagi na to, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającej w istocie decyzji dotychczasowej. Po rozpatrzeniu odwołania B. i T. Z. od powyższej decyzji GINB wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia przez B. i T. Z. wniosku o wznowienie postępowania. Niezasadnie zatem organ I instancji przywrócił skarżącym termin do dokonania wyżej wskazanej czynności procesowej. W konsekwencji bezzasadne było także wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Na wymienioną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 5 września 2011 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i T. Z. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 58 § 1 kpa w zw. z art. 7, 8, 9 i 10 § 1 kpa. W ocenie skarżących nieuprawnione jest twierdzenie organu, że ponoszą oni winę w niedochowaniu terminu doi złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo wskazali, że organ niewłaściwie zakwalifikował ich odwołanie z dnia 15 lipca 2009 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], które mogło być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd co do zasady podzielił argumentację GINB zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącą niezasadności przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania B. i T. Z. Stosownie do treści art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U.2000 Nr 98, poz. 1071 - dalej k.p.a.) podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 powołanego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W toku postępowania administracyjnego skarżący argumentowali, że o podstawie do wznowienia postępowania dowiedzieli się z wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/10, w którym wskazano, iż skarżącym przysługuje prawo do żądania wznowienia postępowania. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, a nie od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o możliwości wznowienia postępowania (tak również NSA w wyroku z dnia 19 marca 2008, sygn. akt II OSK 276/07). Jak wynika z akt sprawy o wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] skarżący wiedzieli najpóźniej w dniu 20 lipca 2009 r., tj. w dniu złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Składając wniosek o przywrócenie terminu skarżący zobligowani byli do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Skarżący nie wykazali jednak w żaden sposób, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania z ponad półrocznym opóźnieniem było usprawiedliwione. Należy zatem - co do zasady podzielić - wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki tak do przywrócenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, jak i wszczęcia postępowania wznowieniowego. Tym niemniej uszło uwadze organu odwoławczego, iż skutkiem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest pozostawienie w obrocie prawnym dwóch wadliwych aktów administracyjnych, tj. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], przywracającego skarżącym termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, oraz postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], wznawiającego postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. W tym miejscu wskazać trzeba, ze stosownie do treści art. 135 p.p.s.a Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to, że przeprowadzana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej nie ogranicza się jedynie do zaskarżonych aktów administracyjnych, lecz obejmuje również inne rozstrzygnięcia wydane w toku całego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zatem uprawniony do pozbawienia bytu prawnego wszystkich naruszających prawo rozstrzygnięć, wydanych w sprawie. W rezultacie konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także ww. postanowień Wojewody [...]. Ponadto należy zauważyć, że w odwołaniu z dnia 15 lipca 2009 r. B. i T. Z. jednoznacznie wskazywali na pozbawienie skarżących możliwości udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) informując jednocześnie w dołączonym wniosku o przywrócenie terminu, że o zaskarżonej decyzji dowiedzieli się w dniu 14 lipca 2009 r. w trakcie rozmowy z pracownikiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W związku z powyższym, pomimo złożenia przez skarżących odwołania i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia rzeczą organu było ustalenie, czy pismo z dnia 15 lipca 2009 r. nie nosi w istocie cech wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu nie istnieją obiektywne przeszkody do takiej właśnie kwalifikacji prawnej pisma skarżących. Ocena ta jest zgodna ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 80/10, w którym Sąd jako prawidłową uznał odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wskazując jednakże na ewentualność wznowienia postępowania. Wojewoda [...] zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć sprawę biorąc pod uwagę wytyczne zawarte w niniejszym wyroku oraz ocenę prawną dotyczącą treści i charakteru pisma skarżących z dnia 15 lipca 2009 r. Organ będzie miał również na uwadze, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego. W rezultacie, pomimo wadliwego uzasadnienia tego postanowienia w części dotyczącej daty złożenia wniosku, organ powinien rozważyć pozostawienie tego postanowienia w obrocie prawnym i prowadzenia dalszego postępowania w celu merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 ww. ustawy.