VII SA/Wa 2323/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu zgodności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...] z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...] wydanej przez Urząd Miejski w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na naruszenie prawa procesowego, gdyż w aktach sprawy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o oględzinach, co oznacza, że stronom nie zapewniono możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 23 marca 2010 r., znak: [...] zawiadomił strony postępowania, że w dniu 2 kwietnia 2010 r. zostanie przeprowadzona kontrola w sprawie faktycznego stanu budowy przedmiotowego budynku. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 kwietnia 2010 r. stwierdzono wykonanie robót budowlanych kondygnacji piwnicy i parteru budynku gospodarczego wraz ze stropami i osadzeniem stolarki okiennej i drzwiowej. Inwestor realizuje budowę przedmiotowego budynku gospodarczego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...] wydanej przez Urząd Miejski w [...]. Z przestawionego przez inwestora dziennika budowy, z datą ostatniego wpisu kierownika budowy z dnia 7 lipca 2009 r., wynika, że inwestycja nie miała przerwy dłuższej, jak określona przepisami prawa budowlanego. Stwierdzono, że występuje różnica w długości wykonanego budynku gospodarczego, która wynosi 0,50 m. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie faktycznego stanu budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W dniu 9 czerwca 2010 r. D. K. – kierownik budowy, po wcześniejszym zapoznaniu się z zebranymi przez organ dokumentami i materiałami, oświadczyła w obecności stron postępowania, że rozbieżność w długości realizowanego budynku gospodarczego, wykazana podczas kontroli w dniu 2 kwietnia 2010 r., powstała nieświadomie podczas realizacji budowy systemem gospodarczym przez inwestora i wynika z błędów pomiarów geodezyjnych lub nieodpowiedniego przyjęcia osi geodezyjnych na ławach fundamentowych. Pismem z dnia 1 lipca 2010 r. D. K. poinformowała organ, że po stwierdzeniu na przełomie roku 1986/1987 powstałej rozbieżności w wymiarze długości budynku, ujawnionej podczas dokonanej inwentaryzacji geodezyjnej, wprowadziła powyższą zmianę do projektu budowlanego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotową zmianę potwierdza załączony w kserokopii do pisma z dnia 1 lipca 2010 r. projekt budowlany przedmiotowego budynku gospodarczego z naniesioną poprawką i stan ten nie naruszał ówczesnych warunków technicznych. Odnośnie zarzutu W. K. nierzetelnego prowadzenia dziennika budowy, jak również planowanej w trakcie realizacji budowy zmiany funkcji użytkowej budynku, organ stwierdził, że budowa realizowana jest zgodnie z pozwoleniem na budowę. Kierownik budowy miał prawo wprowadzić zmianę w długości budynku o 50 cm oraz komin wentylacyjny do pomieszczeń gospodarczych, natomiast inwestor nie może samoistnie dokonać zmiany przeznaczenia budynku. W ocenie organu pierwszej instancji decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...] "o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca w/w projekt budowlany budynku gospodarczego, w odniesieniu do ówczesnej ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, dopuszczała tę formę wprowadzania zmian, które nie naruszały obowiązujących warunków technicznych i tak, w powyższej sprawie postąpił Kierownik budowy, wprowadzając zmiany do projektu budowlanego, zatem dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w tej stało się bezprzedmiotowe i postanowiono jak w sentencji decyzji". Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. wniósł W. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. K., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w świetle materiału dowodowego i uzasadnienia objętej odwołaniem decyzji wątpliwości budzi, dokonana przez organ pierwszej instancji, kwalifikacja popełnionych przez inwestora w trakcie realizacji przedmiotowego budynku odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ pierwszej instancji bowiem w uzasadnieniu badanej decyzji potwierdza istnienie rozbieżności, pomiędzy stanem faktycznym, a pierwotną dokumentacją projektową, polegającą na zmianie w wymiarach budynku (powierzchnia zabudowy i kubatura), wskazując jednocześnie, że zmian powyższych inwestor dokonał nieświadomie, a ponadto zostały one usankcjonowane wprowadzeniem odpowiednich adnotacji do projektu budowlanego przez kierownika budowy. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższej argumentacji nie podziela. Wskazał, że nie są mu znane przepisy, które umożliwiałyby, także pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., dokonywanie przez kierownika budowy zmian w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Nadto organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, oprócz lakonicznego stwierdzenia o możliwości wprowadzenia do projektu budowlanego przez kierownika budowy takich zmian, nie powołał żadnych przepisów potwierdzających stawianą tezę. Organ odwoławczy wskazał także, że bez znaczenia dla oceny dokonanych zmian pozostaje fakt nieświadomego działania inwestora. W niniejszej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego (kserokopia projektu budowlanego z naniesionymi przez kierownika budowy zmianami), w trakcie robót budowlanych o 2,50 m² uległa zwiększeniu powierzchnia zabudowy, natomiast kubaturę powiększono o 4,25 m³. Organ odwoławczy stwierdził, że wykazane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowią odstępstwa istotne w rozumieniu art. 36 a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem za istotne odstępstwo uznaje się m. in. zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Zmiany te stanowią odstępstwa istotne od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, co winno skutkować zainicjowaniem przez organ pierwszej instancji procedury opisanej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powyższe skutkuje uchyleniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 36a Prawa budowlanego z 1994 r. przez jego zastosowanie, podczas gdy powinien być zastosowany przepis art.36 ust 3 Prawa budowlanego z 1974 r. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. przez jednostronną oceny dowodów na niekorzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie kwestionuje, że w latach 1986/87 kierownik budowy po dokonaniu inwentaryzacji geodezyjnej dokonał naniesień w projekcie budowlanym budynku przez powiększenie jego długości o 0,50 m, co skutkowało powiększeniem jego powierzchni o 2,50 m² i kubatury o 4,25 m³. Zmiana ta nastąpiła bez jego wiedzy i była wynikiem prawidłowych pomiarów geodezyjnych. Skoro zmiany w projekcie zostały dokonane w latach 1986/1987, w trakcie realizacji budowy, to odstępstwa od projektu winny być oceniane na podstawie przepisów wówczas obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., w szczególności według przepisu art. 36 ust. 3, który wskazywał na ewentualne wszczęcie postępowania o wstrzymanie budowy w przypadku istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Przepis ten nie definiował określenia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, jak to wskazuje aktualnie obowiązujący przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisu art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. za istotne odstąpienie uważa się budowę innego obiektu niż zaprojektowany, podniesienia budynku o jedną kondygnację, zmianę konstrukcji dachowej. Odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę muszą nosić cechy samowoli budowlanej, wypływającej z wyłącznej woli samego inwestora. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., którą po rozpatrzeniu odwołania W. K., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ocenie podlega zaskarżona decyzja, co do jej zgodności z prawem, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana wtedy, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Ta decyzja kasacyjna nie może być podjęta w innych sytuacjach. Ograniczenie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wiąże się z art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W omawianej sprawie inwestor J. Z. realizuje zamierzenie inwestycyjne w postaci budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...] na podstawie ostatecznej decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego według projektu indywidualnego. Obowiązkiem inwestora było rozpoczęcie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prowadzenie tych robót w okresie ważności pozwolenia i zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. Projekt budowlany, stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, przewidywał realizację budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35,00 m², kubaturze 148,75 m³ oraz wymiarach zewnętrznych budynku 7,00 m x 5.00 m. W trakcie robót budowlanych nastąpiło zwiększenie wymiarów zewnętrznych budynku o 0,50 m, co skutkowało powiększeniem jego powierzchni o 2,50 m² i kubatury o 4,25 m³. Niewątpliwie dokonane przez inwestora zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i stanowią istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym (art. 36a Prawa budowlanego), a więc prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji uznał je za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę i trafnie wskazał, że niniejszą sprawę należy ocenić w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W świetle przytoczonych przepisów, gdyby organ drugiej instancji nie wydał swojej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę, to jednak oceniając zakres kompetencji przyznany temu organowi należy uwzględnić dyspozycję z art. 136 K.p.a., że nie może on przeprowadzić w całości postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie uzupełniające. Zasadnie, zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w sytuacji procesowej, jak zaistniała w niniejszej sprawie, nie doszło do wyjaśnienia sprawy w całości i dlatego zaistniała konieczność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w swojej decyzji opisał jak powinno przebiegać postępowanie w sprawie, tym samym udzielając wskazówek Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...], jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wychodząc z powyższych założeń należy uznać, że prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Odnosząc się do zarzutu skargi, wskazać należy, że w przepisach końcowych i przejściowych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 103 przyjęto regułę podstawową wynikająca z ust. 1 tego przepisu, że zasadą jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy to zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 1995 r., tj. do spraw będących w toku. Wyjątek od tej zasady, nie dotyczący niniejszej sprawy, zamieszczony został w art. 103 § 2 omawianej ustawy, że "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.