VII SA/Wa 2328/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. C., T. C. oraz M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów E. i T. C. oraz M. C. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną dotychczas wykonanych robót budowlanych. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2006 r. stwierdzono, że prowadzone samowolnie roboty budowlane nie zostały zakończone. Według oświadczenia inwestorki, spalone i zniszczone wskutek pożaru części ścian i dachu budynku zostały rozebrane i wykonane jako nowe, natomiast fundamenty pod ściany zostały wyreperowane betonem i miejscami nadlane, a powyżej terenu nadmurowane z bloczków betonowych. Organ ustalił, że wskutek pożaru uprzednio istniejącego, drewnianego budynku mieszkalnego uległa spaleniu część ścian, stropy oraz dach. Niepodpiwniczony, parterowy budynek mieszkalny posiada zarówno ściany drewniane (które są ścianami starymi) jak i nowo wykonane ściany murowane. Pomieszczenia mieszkalne znajdujące się w poziomie parteru są w trakcie remontu i przebudowy, ponadto na cele mieszkalne jest przebudowywane poddasze. W ocenie organu nadzoru budowlanego, wykonany przez inwestorów zakres robót kwalifikuje się jako przebudowa obiektu, z tego względu należało wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 126 k.p.a., po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, stwierdził nieważność powyższego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w związku z pismem M. W. - stanowiącym skargę na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie przedmiotowego budynku - dokonano w dniu 7 sierpnia 2006 r. oględzin, podczas których ustalono, że budynek mieszkalny drewniano-murowany jest w trakcie rozbudowy, posiada wyraźnie wyodrębnioną część starą drewnianą oraz nową murowaną, przy czym większa część nowo wymurowana powstała w miejsce starego budynku, który został rozebrany po pożarze. W ocenie organu nadzorczego, przeprowadzone roboty budowlane należy traktować jako samowolną odbudowę z rozbudową budynku, a zatem wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - mającego zastosowanie w sytuacji wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 - stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć także odbudowę i rozbudowę obiektu budowlanego, natomiast samowolna budowa obiektu budowlanego wymaga zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie złożyli zażalenie E. C., T. C. oraz M. C., zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na nieprawidłowej wykładni tego przepisu, a także rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację stwierdzenia "z rażącym naruszeniem prawa" oraz przyjęcie, że ustalony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. stan faktyczny wskazywał na budowę nowego obiektu pomimo, iż takich wniosków nie można wysnuć z zebranego materiału dowodowego. W zażaleniu podniesiono, że przeprowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie dowodowe m. in. w postaci oględzin prowadzi do nowych ustaleń, inaczej przedstawiających stan faktyczny, które samoistnie nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, iż w sprawie miała miejsce odbudowa z rozbudową budynku, podczas gdy dokonano przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia E. C., T. C. oraz M. C., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu, z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na rozbudowie i odbudowie (a więc budowie) budynku mieszkalnego, znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., a zatem organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego powinien zastosować art. 48 Prawa budowlanego dotyczący budowy, a nie art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który reguluje przypadki inne niż budowa. Z tego względu uznał, iż należało stwierdzić nieważność kontrolowanego w postępowaniu nadzwyczajnym postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. C., T. C. oraz M. C. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz prawa procesowego przez naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie nie znajduje potwierdzenia zasadność zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż pożar mający miejsce w 1975 r. skutkował jedynie obniżeniem dachu przez zmianę kąta jego pochylenia oraz uszkodzeniem ścian, a wykonane przez skarżących roboty budowlane ograniczały się do wzmacniania i uzupełniania już istniejących ścian i fundamentów budynku, które zaczęły się kruszyć, zatem nie stanowią one budowy w rozumieniu art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego. Nie zgodzili się z ustaleniami dokonanymi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż większa część nowo wymurowana powstała w miejsce starego budynku, który został rozebrany po pożarze - stwierdzili, że rozpoczęli roboty polegające jedynie na częściowej rozbudowie budynku, których nie zakończyli, zatem w niniejszej sprawie powinien być zastosowany przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, skarżący podważyli zasadność stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji ustalenia w odrębnym postępowaniu innych okoliczności faktycznych, ponieważ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności obowiązkiem organu jest zbadanie kwestii prawnych i nie ma w nim proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego sprawy. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji przeprowadził takie czynności z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dokonując powtórnych oględzin przedmiotowego budynku, a więc wykroczył poza granice postępowania dozwolone normą zawartą w powyższym artykule. Skarżący nie zgodzili się również z argumentacją organu drugiej instancji, w ocenie którego o rażącym naruszeniu prawa stanowi sprzeczność rozstrzygnięcia z przepisem - podnieśli, że nie można naruszyć w sposób rażący przepisu, jeżeli norma prawna może być rozumiana w różny sposób. Wskazali także, iż nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa w oparciu o błąd w ustaleniach faktycznych. W ocenie skarżących, postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji jest wadliwe, gdyż naruszenie prawa miałoby charakter rażący tylko w przypadku, gdy treść wyrażona w postanowieniu stanowiłaby zaprzeczenie stanu prawnego sprawy, a nie w sytuacji błędnie ustalonego stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć zawierających wadę wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a., natomiast organ nadzorczy posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne - nie orzeka on o istocie sprawy, lecz ogranicza postępowanie do zbadania, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa występującym wówczas, gdy jego treść jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawnego, a rodzaj tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako wydane przez organ praworządnego państwa. Opisana wada prawna zaistniała w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak [...] z uwagi na rażące naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 cytowanej ustawy (stanowiących podstawę nakazu rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) i umożliwia wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis ten dotyczy więc prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego - w uzasadnieniu uchwały z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97 (ONSA 1998 r., nr 1 poz. 3) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które nie są budową. Definicja budowy zawarta w art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi, że należy przez nią rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Sąd podziela stanowisko organów nadzorczych obu instancji, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przy wydaniu postanowienia z dnia [...] znak [...], wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji dotychczas wykonanych robót wraz z oceną techniczną, w sposób nieprawidłowy dokonał ich kwalifikacji, skutkiem czego zastosował przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do sytuacji uregulowanej w art. 48 cytowanej ustawy, rażąco naruszając powyższy przepis prawny. Z akt sprawy wynika bowiem, iż roboty budowlane realizowane bez wymaganego pozwolenia na nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. stanowią odbudowę budynku mieszkalnego wraz z jego rozbudową, natomiast samowolna budowa obiektu budowlanego wymaga zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.