VII SA/Wa 2329/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Uzasadnienia Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2010r, znak (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania U. K. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2010r., znak (...), odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 1998r., nr (...), nakazującej U. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. (...) w S. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie wznowienia postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 1998r., nr (...), nakazującą U. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. (...) w S., zgłoszono zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. Na wezwanie organu, U. K. sprecyzowała, że wnosi o stwierdzenie nieważności ww. decyzji rozbiórkowej, która dotknięta jest wadą opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącej, w świetle ustaleń opisanych w protokole z dnia (...) lipca 1997 r. - pęknięcia ścian budynku - decyzja rozbiórkowa była niewykonalna. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2010r, znak (...), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 1998r, nr (...), nakazującej U. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ul. (...) w S. Organ wskazał w szczególności, że nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W protokole z dnia (...) lipca 1997r. - stwierdzono pęknięcia ściany, lecz nie mogą one stanowić o niewykonalności decyzji. Dowody zgromadzone w sprawie, w żaden sposób nie uzasadniają twierdzenia, że "nieznaczne pęknięcie" było na tyle istotne, iż uniemożliwiało wykonanie rozbiórki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że ewentualne późniejsze pęknięcia ścian budynku, powstałe po wydaniu decyzji rozbiórkowej, nie mają wpływu na ocenę jej wykonalności. Jak wskazano na wstępie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2010r., znak (...), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji, podzielił stanowisko (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 1998 r, Nr (...), znak: (...), nie zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Przywołał przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu (...) października 1998 r. i stwierdził, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ponadto przepis art. 49 ustawy Prawo budowlane stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Prezydent Miasta (...) prawidłowo ustalił, że przy budynku położonym przy ul. (...) w S., prowadzone były roboty budowlane polegające na jego nadbudowie, na które nie uzyskano stosownego pozwolenia budowlanego. Ponieważ w omawianym przypadku, nie zaszły okoliczności przewidziane art. 49 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane były w toku, Prezydent Miasta (...) zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki nadbudowanej części wspomnianego obiektu budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a więc decyzja ta nie jest dotknięta przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73-74 wskazano, że trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Podobnie w niepublikowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1985r., sygn. akt I SA 1090/84. wskazano, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy techniczne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle ww. wskazań prawidłowe jest stanowisko (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym to, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu (...) lipca 1997 r. stwierdzono nieznaczne pęknięcie pionowe ściany pomiędzy budynkiem położonym przy ul. (...) w S. a budynkiem sąsiednim, w żadnym razie nie powoduje niewykonalności decyzji rozbiórkowej Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 1998r. Okoliczność ta nie stanowi nieusuwalnej przeszkody technicznej, uniemożliwiającej wykonanie omawianej decyzji. Trafnie też organ wojewódzki stwierdził, że fakt powiększenia się przedmiotowego pęknięcia w latach następujących po wydaniu tejże decyzji pozostaje bez wpływu na ocenę jej wykonalności w dniu wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Skargę, do tutejszego Sądu, wniosła U. K. - dochodząc uchylenia opisanej wyżej zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, że decyzja rozbiórkowa była przedwczesna, bowiem uchylono wcześniej decyzję z dnia (...) września 1997r. w przedmiocie nakazu zaniechania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót. Skoro decyzja nakazująca przedłożenie ekspertyzy budowlanej i pozwalająca na wznowienie prac budowlanych nie została ponownie wydana w trybie właściwym przed wydaniem decyzji o rozbiórce, to pozbawiono ją możliwości uchronienia się od rozbiórki. Podniosła, że według opinii rzeczoznawcy budowlanego, z dnia (...) listopada 2008r. do "analizowanego przypadku można rozważyć zastosowanie określenia "roboty budowlane" zamiast "budowa", gdyż faktycznie był to remont z częściowym podwyższeniem o 80 cm ściany niewielkiego fragmentu budynku, co dawałoby podstawę do wznowienia robót i nie uchylania tej decyzji. Ponadto, skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) października 1998r. była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały i dlatego jest dotknięta przesłanką nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie bowiem z ekspertyzą techniczną rzeczoznawcy budowlanego doktora inżyniera W. K. z dnia (...) listopada 2008 r. nie da się wykonać rozbiórki części ścian zewnętrznych (80 cm) oraz masywnego stropu ponieważ wpłynie to niekorzystnie na sztywność bryły budynku powodując osłabienie stateczności całej jego konstrukcji. Zdaniem skarżącej rozebranie części budynku spowoduje naruszenie konstrukcji dachu i całego budynku co może doprowadzić i doprowadziłoby z pewnością do katastrofy budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, pod względem zgodności z prawem, materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna - zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela argumentacje organów obu instancji - decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona, żadną z wad nieważnościowych w rozumieniu art. 156 k.p.a., skutkujących obowiązkiem jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kontrola decyzji rozbiórkowej w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji wyłącznie z punktu widzenia, tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem Sądu, nie można uznać za zasadny zarzut o niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentacje organów obu instancji. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - sygn. akt II GSK 686/09, z dnia 29 września 2010r.,LEX nr 746103). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Wskazać należy, że nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Mają rację organy, kiedy podkreślają, że dowód, na który powołuje się skarżąca -zapis w protokole, o pęknięciach ścian, nie może rzutować na ocenę, że nakaz rozbiórki jest niewykonalny. Zgodnie z przepisem art. 73 ustawy Prawo budowlane - katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Tymczasem rozbiórka obiektu budowlanego, ma na celu zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, ale nie jest przedsięwzięciem ani nie zamierzonym ani gwałtownym tak więc nie spełnia już z definicji przesłanek do uznania jej za katastrofę budowlaną, Ponadto rozbiórka musi być wykonywana zgodnie z przepisami regulującymi rozbiórkę, a co za tym idzie prawidłowo wykonana nie ma prawa doprowadzić do katastrofy budowlanej. Bez wpływu na ocenę decyzji rozbiórkowej, w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, pozostaje także zarzut, związany z wydaniem nakazu rozbiórki, w warunkach wcześniejszego wyeliminowania decyzji z dnia (...) września 1997r, którą nakazano inwestorce złożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót. Także, powołany przez skarżącą, pogląd autora ekspertyzy, co do charakteru robót budowlanych, objętych nakazem rozbiórki, jest bezzasadny w świetle przepisów prawa budowlanego obowiązujących w okresie ich realizacji. Sąd w pełni podziela stanowisko organów - nakaz rozbiórki objęty decyzją, kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, zasadnie oparto na przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej w dniu (...) października 1998r. Inwestorka, przy budynku położonym przy ul. (...) w S., prowadziła roboty budowlane polegające na jego nadbudowie, na które nie uzyskała stosownego pozwolenia budowlanego. Działała zatem w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z przepisami ww. ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, w myśl art. 49 ww. ustawy nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W omawianym przypadku, nie zaistniały okoliczności przewidziane w ww. art. 49 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego. Roboty budowlane były w toku, zatem Prezydent Miasta (...) zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki nadbudowanej części wspomnianego obiektu budowlanego w oparciu o ww. przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane . Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).