VII SA/Wa 2333/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 201 Or. Nr 243, poz. 1623) po zapoznaniu się z odwołaniem E. M. – Z. [...] administratora budynku przy ul. [...] - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2011 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie nieprawidłowości w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. [...], wskazanych w ocenie stanu technicznego z listopada 2010 r. oraz protokołach z okresowych kontroli, w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, poprzez wykonanie wyszczególnionych w decyzji robót budowlanych, w zakreślonych terminach. Organ przedstawił okoliczności związane z nałożeniem obowiązku usunięcia złego stanu technicznego ww. budynku. Następnie wskazał, że odwołanie od ww. decyzji złożyła E. M. –Z., będąca administratorem tego obiektu. Stwierdził, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, które złożył podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego organ wezwał do przedłożenia umowy o administrowanie i dokumentu potwierdzającego umocowanie do reprezentowania Wspólnoty. Ze złożonych dokumentów wynikało, że [...] marca 2011 r. Zarząd Wspólnoty udzielił E. M. – Z. pełnomocnictwa obejmującego jedynie wykonywanie czynności prawnych, związanych z bieżącą działalnością Wspólnoty w zakresie zwykłego zarządu, określonych w umowie o administrowanie z dnia 26 lutego 2009 r. Stwierdził, że wykonanie tak znacznego zakresu robót budowlanych nie mieści się w pojęciu "bieżącej konserwacji budynku", o której mowa w ww. umowie, a skoro tak, to pełnomocnictwo nie może zostać uwzględnione. Powołał następnie art. 66 i art. 61 Prawa budowlanego podnosząc, że w tym postępowaniu powinien brać udział właściciel nieruchomości legitymujący się interesem prawnym lub zarządca obiektu, co potwierdza orzecznictwo. Wnosząca odwołanie nie jest ani właścicielem nieruchomości, ani nie posiada pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty. Nie jest również zarządcą nieruchomości. Istnieje bowiem różnica między administrowaniem a zarządzaniem nieruchomością. Zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. z 19 maja 2010 r. Dz.U. Nr 102, poz. 651) "Zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności mających na celu w szczególności: 1) zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości; 2) zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości; 3) zapewnienie właściwej gospodarki energetycznej w rozumieniu przepisów Prawa energetycznego; 4) bieżące administrowanie nieruchomością; 5) utrzymanie nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem; 6) uzasadnione inwestowanie w nieruchomość". Z powyższego wynika, iż podmiot, który jedynie bieżąco administruje nieruchomość nie jest w istocie jego zarządcą, który posiada szersze uprawnienia. Analiza art. 28 k.p.a. oraz Prawa budowlanego, w odniesieniu do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wskazuje, iż E. M.- Z., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], administrator ww. nieruchomości, posiada jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. W takiej sytuacji, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa organ zobowiązany był umorzyć postępowania odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] i wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma. Zdaniem skarżącej obowiązkiem organu było zweryfikowanie interesu prawnego poszczególnych osób. Pogląd, że to organ obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma interes prawny jest ugruntowany w orzecznictwie. W niniejszej sprawie stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] a administrator – E. M.-Z. działa jedynie w jej imieniu jako pełnomocnik, co wynika wprost z treści odwołania. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie podkreśla się również, iż uregulowania k.p.a. dotyczące pełnomocnictwa nie są kompletne, stąd należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z zasadami Kodeksu cywilnego, w przypadku braku umocowania pełnomocnika, ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Niedołączenie prawidłowego pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy stanowi brak pisma, który może zostać usunięty na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (wyrok NSAz4 lipca 2006r., LEX nr 275483). Zatem, gdy organ powziął wątpliwość co do zakresu umocowania, powinien zwrócić się do wnoszącego pismo o złożenie, prawidłowego pełnomocnictwa, bądź wezwać stronę do potwierdzenia czynności pełnomocnika, co nie zostało dokonane. Wobec tego, zdaniem skarżącej, wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze stanowiło naruszenie art. 7 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego zbadania stanu faktycznego i wyłączenie strony od możliwości wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Ponadto, skarżąca podniosła iż zobowiązanie wynikające z decyzji organu powiatowego zostało skierowane bezpośrednio do administratora nieruchomości. Dlatego przekonanie o prawidłowym umocowaniu administratora było uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011r. uznając, że osoba która złożyła odwołanie, to jest E. M. – Z., prowadząca działalność gospodarczą po firmą [...], będąca administratorem budynku przy ul. [...] nie jest ani właścicielem, ani zarządcą nieruchomości, jak również nie posiadała stosownego pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty w niniejszej sprawie. W związku z powyższym na wstępie wskazać trzeba, że skoro oczywiste było, że E. M. – Z. nie jest właścicielem, ani zarządcą budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...], a tylko te podmioty, w świetle art. 61 Prawa budowlanego, zobowiązane są do wykonania obowiązków wymienionych w art. 66 Prawa budowlanego - organ winien rzetelnie ustalić, czy podmiot pełniący funkcję administratora ww. budynku, był umocowany do złożenia odwołania w imieniu Wspólnoty. W tej sytuacji przypomnieć należy, że wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa nie posiada osobowości prawnej, jednakże może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz.903 ze zm.). Z treści przepisów tej ustawy wynika, że jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem (tzw. duża wspólnota), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ustawy o własności lokali). Podkreślenia również wymaga, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zgodnie z ust. 2 art. 21 cyt. ustawy, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Czynności zwykłego zarządu - w których mieści się między innymi wniesienie odwołania od decyzji dotyczącej wspólnoty - podejmuje zarząd samodzielnie stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, iż ochrony interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym może dochodzić zarówno zarząd wspólnoty jak i upełnomocniony przez ten zarząd podmiot. Organ winien mieć na uwadze, że na gruncie procedury administracyjnej stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego stawiennictwa. Przepisy k.p.a. regulujące sprawy pełnomocnictwa cechuje zatem znaczne odformalizowanie, co przejawia się między innymi w tym, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Wskazany przepis nie wprowadza ograniczeń co do osoby, czy kategorii spraw, w których taki pełnomocnik może występować w imieniu strony. Zaufanie do wybranej osoby może być więc wystarczającą przesłanką udzielenia umocowania do działania w imieniu reprezentowanego. W związku z powyższym wskazać należy, że treść odwołania ewidentnie dowodzi, że E. M. – Z. nie działała w imieniu własnym, lecz w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] jako strony, a po wezwaniu złożyła pełnomocnictwo udzielone przez dwóch członków zarządu tej Wspólnoty z dnia [...] marca 2011 r., powołanych uchwałą z dnia [...] lutego 2009r. nr [...]. Z pełnomocnictwa tego wynika, że zarząd upoważnił E. M.- Z. do wykonywania czynności prawnych, związanych z bieżącą działalnością wspólnoty w zakresie zwykłego zarządu, określonych w umowie o administrowanie nieruchomością wspólną z dnia [...] lutego 2009r. Postanowienie zawarte w § 4 pkt 6 tejże umowy o administrowanie nieruchomością wspólną wskazuje natomiast, że administrator wykonuje inne czynności zlecone przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. W takiej sytuacji, jeśli nawet organ miał wątpliwości, czy na podstawie powyższych dokumentów E. M.- Z. jest uprawniona do reprezentacji Wspólnoty przed organami administracyjnymi powinien wezwać stronę do usunięcia braków (art. 64 § 2 k.p.a.) lub wezwać do złożenia wyjaśnienia na piśmie (art. 50 § 1 k.p.a.). Powyższy obowiązek jest konsekwencją zasady ogólnej wyrażonej w art. 9 chroniącej jednostkę przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Istotą i celem postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa) z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) Jako nieprawidłowe należało zatem ocenić wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sadu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) orzekł jak w w punkcie I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy