VII SA/Wa 2333/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]czerwca 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...]maja 1996 r., znak: [...]w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce pomieszczenia na maszyny rolnicze, w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z pismem Z.K., w dniu 10 maja 1996 r. Urząd Rejonowy w [...] przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że M.Ł. wykonuje bez pozwolenia na budowę pomieszczenie na maszyny rolnicze, w miejscu istniejącego pomieszczenia, które było drewniane. Ponadto pomieszczenie to na dzień kontroli wykonano do wysokości około 3 m, o wymiarach w rzucie 7,3 x 6 m (wykonano rury przyziemia i szalunek pod płytę żelbetową). Wobec powyższego Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...]nakazał dokonać rozbiórkę pomieszczenia na maszyny rolnicze w terminie do dnia 30 czerwca 1996 r. Powołując się na ustalenia protokołu kontroli z których wynika, że roboty budowlane polegające na budowie pomieszczenia na maszyny rolnicze M.Ł. podjął nie posiadając ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, [...]WINB uznał, iż wypełniona został dyspozycja art. 48 Prawa budowlanego, wobec czego prawidłowo orzeczono o rozbiórce. Odnosząc się do wskazanego w osnowie decyzji terminu wykonania obowiązku nałożonego na stronę, organ stanął na stanowisku, że określenie daty granicznej wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. W przeciwnym razie ta część decyzji wydana jest bez podstawy prawnej, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ art. 48 Prawa budowlanego nie określa ustawowo terminu wykonania obowiązku jak również nie przewiduje możliwości orzeczenia o terminie wykonania tego obowiązku w decyzji administracyjnej. Oznacza to że decyzja nakazująca wykonanie rozbiórki w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki została wydana, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bez podstawy prawnej. Jednocześnie organ stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż skoro M.Ł. wykonał bez wymaganego pozwolenia na budowę pomieszczenia na maszyny rolnicze, co wynika z protokołu oględzin robót budowlanych z dnia 10 maja 1996 r., to należy zatem uznać, iż nakaz rozbiórki został nałożony prawidłowo. Błędem było natomiast określenie przez organ terminu wykonania nakazu rozbiórki. Ustawodawca nie zawarł bowiem dla organów nadzoru budowlanego obowiązku określenia terminu wykonania rozbiórki orzeczonej na podstawie ww. przepisu art. 48 Prawa budowlanego. W tym zatem zakresie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] określając termin wykonania rozbiórki orzekł bez podstawy prawnej, czym wypełnił przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że zastąpienie ścian budynku z drewna ścianami murowanymi nie jest odtworzeniem stanu pierwotnego w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego. W związku z tym, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie można było potraktować wykonanych robót budowlanych jako remontu i odstąpić od wydania nakazu rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.Ł. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego polegające na nakazaniu rozbiórki całości budynku podczas gdy nie było to prawem nakazane, a nadto nieuwzględnienie okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1996 r. w tym w szczególności wydania decyzji o zezwoleniu na budowę budynku mieszkalnego dla skarżącego na tej samej nieruchomości bezpośrednio przylegającego i trwale związanego z obiektem mającym podlegać rozbiórce w sytuacji gdy budynek ten został faktycznie wzniesiony. Zdaniem skarżącego nakazano mu rozbiórkę w zasadzie tylko i wyłącznie wyremontowanego budynku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie nieważnościowym. Postępowanie to jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego, gdyż nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ocenia decyzję na dzień jej wydania, a stwierdzenie nieważności powoduje eliminację decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex tunc). Stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć nie tylko całej decyzji, ale również jej części. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowało się stanowisko, że nie ma żadnego uzasadnienia do eliminowania z obrotu prawnego prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 1998r. OSP 6/97) Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., mocą której organ utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1996 r. w części określającej termin rozbiórki, a w pozostałej części (dotyczącej nakazu rozbiórki pomieszczenia na maszyny rolnicze wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) odmawiającą stwierdzenia nieważności. W ocenie organów obu instancji, a ocenę tą Sąd rozpoznający sprawę podziela, kwestionowana decyzja dotknięta jest jedynie częściowo wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, związaną z określonym w niej terminem wykonania nakazu rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie zasadnie dopatrzono się w decyzji nakazującej rozbiórkę wady w postaci wskazania terminu wykonania rozbiórki poprzez użycie określenia "w terminie do dnia 30 czerwca 1996 r.". Wskazać należy, że w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98 (ONSA 1998 Nr 4 poz. 108) przyjęto, a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że w wydawanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę nie można ustalić terminu jej wykonania, ponieważ nie przewidują tego przepisy obowiązującego prawa. W tej sytuacji badana decyzja w części określającej termin dokonania rozbiórki dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydana bez podstawy prawnej. Z tego powodu prawidłowo stwierdzono nieważność tej decyzji w części określającej termin wykonania rozbiórki, gdyż decyzja z [...]maja 1996 r. naruszała w sposób rażący art. 48 ww. ustawy Prawa budowlanego w części określającej termin wykonania rozbiórki. Dodać należy, że brak w decyzji klauzuli określającej termin jej wykonania nie powoduje niemożliwości jej realizacji. Z chwilą doręczenia stronie decyzji organu odwoławczego - utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę - decyzja ta stała się ostateczna i jako taka podlegała wykonaniu. Rolą organów administracji publicznej - organu, który wydał nakaz rozbiórki w I instancji - występującego w roli wierzyciela - jest stosownie do art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm.) podjęcie kroków zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, gdy zobowiązany - podmiot - na który nałożono obowiązek wykonania rozbiórki dobrowolnie go nie wykonuje. Reasumując wskazać należy, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki jedynie w części określającej termin rozbiórki, a w pozostałej części odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Określenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje bowiem oparcia w przepisach prawa materialnego będących podstawą orzeczenia w sprawie to jest w treści art.48 ustawy Prawo budowlane. Należy również wskazać, że prawidłowym było uznanie w pozostałej części decyzji o nakazie rozbiórki za zgodną z prawem. Wydana została wobec budynku w którym przechowywane miały być maszyny rolnicze. Budynek został wybudowany w miejscu istniejącego pomieszczenia, które było drewniane. Nastąpiło zastąpienie ścian budynku z drewna ścianami murowanymi. Stanu takiego jednak nie można uznać za odtworzenie stanu pierwotnego w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego. W związku z tym, prawidłowo przyjęły organy administracji, że w przedmiotowej sprawie nie można było potraktować wykonanych robót budowlanych jako remontu i odstąpić od wydania nakazu rozbiórki. Pomieszczenie to na dzień kontroli (protokół oględzin robót budowlanych z dnia 10 maja 1996 r.) wykonane było do wysokości około 3 m, o wymiarach w rzucie 7,3 x 6 m (wykonano rury przyziemia i szalunek pod płytę żelbetową), a więc o powierzchni niecałych 44 m2. Na wybudowanie tego typu obiektu wymagane było na mocy art. 28 prawa budowlanego pozwolenie na budowę. Wybudowanie go bez uzyskania tego pozwolenia rodziło obowiązek organów nadzoru budowlanego wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Decyzja o nakazie rozbiórki z dnia [...] maja 1996 r. znajduje więc oparcie w przepisie art. 48 Prawa budowlanego i prawa nie narusza. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie są one zasadne. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, gdyż w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki przepis ten nie obowiązywał. Natomiast ówcześnie obowiązujący analogiczny przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwalał na wybudowanie bez pozwolenia na budowę budynków o pow. do 35 m2, natomiast wymiary przedmiotowego budynku wskazują że ma on powierzchnię 43,8 m2, zatem nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Natomiast fakt późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę innego budynku, nawet połączonego konstrukcyjnie (jedna ze ścian jest wspólna) pozostaje bez wpływu na decyzje organów w niniejszej sprawie. Nowo wybudowany budynek jest osobnym budynkiem i nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że wydanie pozwolenia budowlanego na nowy budynek nie może służyć do zalegalizowania istniejącej nielegalnej budowli. Działanie takie należałoby uznać za próbę obejścia prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił