VII SA/Wa 2333/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Ośrodka Sportu i Rekreacji [...] m. [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Ośrodka Sportu i Rekreacji Dzielnicy [...] w [...], ul. [...], zwanego dalej "OSiR" lub "skarżącym", uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w zakresie zakazu użytkowania basenu i garażu podziemnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W styczniu 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...], zwanego dalej "PINB" lub "organem pierwszej instancji", wpłynęła informacja o złym stanie technicznym kompleksu sportowo-widowiskowego, w tym basenu publicznego przy ul. [...] w [...]. W dniach [...] stycznia 2015 r. i [...] lutego 2015 r. przedstawiciel PINB przeprowadził wizję w powyższym kompleksie sportowo-widowiskowym i stwierdził zły stan techniczny pomieszczeń podbasenia, parkingu podziemnego i rozdzielni elektrycznej usytuowanej pod niecką basenu, spowodowany licznymi przeciekami wody z plaż wokół basenów, przeciekami prawdopodobnie wody gruntowej i deszczowej (opadowej). Stwierdzono, że dalsze zalewanie ścian fundamentowych wodami opadowymi i gruntowymi oraz zalewanie ścian podbasenia może spowodować uszkodzenie konstrukcji obiektu i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z powyższym PINB nałożył na zarządcę basenu obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu technicznego wymienionego obiektu. OSiR wypełnił obowiązek i przedłożył "Ekspertyzę techniczną na temat stanu hali basenowej, I kondygnacji podziemnej na terenie w OSiR - [...] przy ul. [...] w związku z występującymi przeciekami", sporządzoną w maju 2015 r. przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. L. H. (dalej: "Ekspertyza"). W opracowaniu tym podano zakres zalecanych robót budowlanych, które należy wykonać w celu zlikwidowania stanu zagrożenia dla basenu i trwałego jego niszczenia. Zgodnie z ustaleniami Ekspertyzy i na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), PINB wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję nakazującą OSiR usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym części kompleksu sportowo-widowiskowego oraz zakazującą użytkowania basenu i garażu podziemnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Usunięcie nieprawidłowości miało zostać dokonane poprzez: 1) rozebranie wszystkich warstw podłogowych na plaży basenu oraz w pomieszczeniach mokrych zaplecza do poziomu płyty konstrukcyjnej i następnie odtworzenie ich zgodnie z dokumentacją projektową oraz wstawienie odpowiedniego uszczelnienia dylatacji, oraz 2) wyremontowanie posadzki garażu podziemnego oraz wykonanie dalszych zaleceń wynikających z Ekspertyzy, sporządzonej w maju 2015 r. przez rzeczoznawcę budowlanego. Usunięcie nieprawidłowości miało nastąpić w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja PINB stanie się ostateczna. Jednocześnie decyzja PINB zakazywała użytkowania basenu i garażu podziemnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Od decyzji PINB odwołanie złożył OSiR, który zaskarżonej decyzji OSiR zarzucił, że została podjęta z naruszeniem: - art. 66 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 pr.bud. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu wymienionego przepisu; a także - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającym na niezachowaniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym OSiR wniósł o uchylenie decyzji PINB w całości. Skarżący podkreślił przede wszystkim, że wnioski zawarte w "Ekspertyzie" nie wskazują na konieczność niezwłocznego wyremontowania posadzki garażu podziemnego. Rzeczoznawca wyznaczył zakres prac wskazany w "Ekspertyzie" i stwierdził, że prace te powinien wykonać w ciągu roku zarządca obiektu. Nie obejmują one jednak robót wymienionych w pkt. 2 sentencji decyzji. Nie ma też uzasadnienia dla przyjętego przez organ pierwszej instancji terminu trzech miesięcy na przeprowadzenie nakazanych prac. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również "[...]WINB", jako organ drugiej instancji rozpatrzył odwołanie OSiR od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...]WINB postanowił: (1) uchylić decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., w zakresie zakazu użytkowania basenu i garażu podziemnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, oraz (2) w pozostałej części utrzymać w mocy ww. decyzję PINB. Organ drugiej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 66 pr.bud. obowiązki związane z zapewnieniem użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz wymaganiami ochrony środowiska, jak również związane z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym są obowiązkami spoczywającymi na właścicielu lub zarządcy. Jednocześnie zdaniem [...]WINB stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego stan techniczny budynku uzasadnia nałożenie obowiązków wskazanych w treści skarżonej decyzji. Według Ekspertyzy, obecny stan techniczny obiektu umożliwia jednak jego bezpieczne użytkowanie przez okres co najmniej roku od sporządzenia opracowania. Natomiast za uzasadniony należy uznać zarzut dotyczący zakazu użytkowania basenu i garażu podziemnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Od decyzji organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Ośrodek Sportu i Rekreacji Dzielnicy [...] ul. [...] w [...]. OSiR ograniczył swoją skargę do tej części decyzji [...]WINB, w której organ utrzymał w mocy decyzję PINB. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 7 w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz w związku z art. 66 pr.bud. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej części decyzji i w tej części przekazanie sprawy do ponownego mania organowi pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że w świetle powołanej wyżej Ekspertyzy nieprawidłowe jest stanowisko organu drugiej instancji utrzymujące w mocy nakaz wykonania wskazanych robót w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem OSiR we wskazanej części decyzja PINB cechuje się dowolnością, natomiast decyzja organu drugiej instancji kwestię terminu wykonania obowiązków pomija. Dla skarżącej jest to jednak istotna część decyzji nakazującej wykonanie prac, gdyż niezachowanie przez OSiR wyznaczonego terminu może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla Ośrodka. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji nie znajdując przesłanego do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Dlatego [...]WINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym kompleksu sportowo-widowiskowego, w tym basenu, w [...] na ul. [...], jest bezzasadna. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niezbyt złożonym stanem faktycznym i prawnym. Organ nadzoru budowlanego nałożył na zarządcę obiektu budowlanego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym specjalistycznego obiektu: kompleksu sportowo-widowiskowego, w tym krytego basenu. Treść zachowania adresata obowiązku została ustalona przez organ zgodnie ze wskazaniami zawartymi w szczegółowej ekspertyzie sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego posiadającego wszelkie wymagane kwalifikacje. Skarżąca kwestionowała w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zakres nakazanych robót (ściśle: obowiązek wyremontowania posadzki garażu podziemnego), ale nie podważała istoty tego nakazu. Nie powinna budzić większych wątpliwości strona prawna rozpatrywanej sprawy. Obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości został nałożony przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 61 i art. 83 ust. 1 pr.bud. Podstawowy przepis, art. 66 ust 1 pkt 3 pr.bud., zawiera prostą normę prawną: NP: W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany (...) jest w nieodpowiednim stanie technicznym (hipoteza) → właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku (dyspozycja normy). Przedmiotem wykładni prawa w omawianym przypadku mogą być praktycznie dwa nieostre semantycznie wyrażenia: "nieodpowiedni stan techniczny" oraz "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości". Trzecia kwestia mogąca budzić kontrowersję i faktycznie będąca istotą skargi wniesionej do niniejszego Sądu przez OSiR, to problem "termin wykonania [nałożonego] obowiązku". Zakres pola interpretacyjnego, a co za tym idzie zakres swobodnego uznania (dyskrecjonalnej władzy) organu nadzoru budowlanego, jest jednak bardzo wąski. Po pierwsze, wyrażenie: "nieodpowiedni stan techniczny" to typowa klauzula generalna, czyli wyrażenie ocenne świadomie wprowadzone przez ustawodawcę do tekstu aktu normatywnego (tu: ustawy), aby zapewnić organowi stosującemu prawo niezbędny luz decyzyjny umożliwiając stosowanie danego przepisu prawa do nieograniczenie odmiennych stanów faktycznych. W rozpatrywanej sprawie organ, ale i skarżący, mogli łatwo ustalić na czym polega "nieodpowiedniość". Przygotowana specjalistyczna ekspertyza budowlana szczegółowo wskazywała techniczne wady obiektu: przecieki, przesiąkanie, spękanie powierzchni itp. Swoboda interpretacyjna organu i zarzucana mu "dowolność" była znikoma. Organ przyjął ustalenia Ekspertyzy i zgodnie z nią wydał decyzję w pierwszej instancji. Pamiętać też należy, że przepisy prawne zawierające klauzule generalne są w gruncie rzeczy przepisami o charakterze odsyłającym: poprzez celowe użycie wyrażenia nieostrego językowo ustawodawca odsyła organ stosujący prawo do kryteriów ocen i standardów stosowania prawa przyjmowanych w danej dziedzinie – innych u zegarmistrza, innych u kowala (na temat klauzul generalnych i standardów działania myjni samochodowej patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I GSK 512/15). Skoro zatem ustawodawca odsyła organ stosujący prawo do standardów ustalanych w konkretnej dziedzinie aktywności zawodowej człowieka, to przez to nie pozostawia kryteriów ocen subiektywnym przekonaniom pracowników organu. Co więcej, ustalenie na czym polega "nieodpowiedni stan techniczny" może polegać również na porównaniu ustalonego stanu faktycznego z pozwoleniem na budowę. W sprawach toczących się na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. odniesienie się do pozwolenia na budowę ma bowiem zwykle istotne znaczenie. Opinię taką wyraża również nauka prawa (vide: A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 66, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 594). Skarżący nie podjął próby zakwestionowania ustaleń technicznych Ekspertyzy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wyraził tylko swoją subiektywną ocenę braku potrzeby naprawy posadzki w garażu podziemnym. Organ nadzoru budowlanego jest wszakże zobowiązany kierować się ustaleniami niezależnego eksperta, a nie ocenami strony zobowiązanej. Po drugie, jeszcze mniej wątpliwości powinien budzić obowiązek "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości". Analiza zawartej w aktach dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej wskazuje nawet dla nie-specjalisty, że stwierdzony stan faktyczny jest nieprawidłowy. Tym bardziej nieprawidłowości te są jasne dla zatrudnianych przez organ nadzoru budowlanego specjalistów z zakresu budownictwa. Znów zatem należy powtórzyć: faktyczna swoboda interpretacyjna organu była znikoma, a w praktyce żadna. Po trzecie wreszcie, i to jest kluczowy zarzut skargi złożonej przez OSiR: termin trzymiesięczny na usunięcie nieprawidłowości wobec sugestii autora Ekspertyzy, że stwierdzone wady mogą pozostawać nienaprawione jeszcze przez okres roku. W tym przypadku mamy nieco odmienne rozwiązanie niż w odniesieniu do dwóch powyższych pojęć nieostrych. Przepis art. 66 ust 1 pr.bud. wyraźnie stanowi, że "organ nakazuje (...) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku". Ustawodawca nie posługuje się ocennymi wyrażeniami typu "odpowiedni termin", "stosowny termin" itp. Poprzez wskazane sformułowanie ustawodawca wyraźnie wskazał, że o takim terminie decyduje organ w ramach własnych kompetencji i w ramach własnego uznania, kierując się specjalistyczną wiedzą w danej dziedzinie. Jeśli specjaliści budownictwa zatrudnieni przez PINB stwierdzili, że nakazane prace powinny być wykonane w terminie trzech miesięcy, to znaczy, że według ich wiedzy termin taki jest wystarczający dla wykonania obowiązku. Skarżący nie podnosił zresztą argumentu, że żąda się od niego czegoś, co jest technicznie niemożliwe. Należy uznać ten termin za właściwy. Być może zresztą organ wydając decyzję w końcu czerwca 2015 r. brał pod uwagę zbliżający się okres letni, w którym dostępne są baseny otwarte i inne obiekty umożliwiające sport i rekreację. Przeprowadzenie napraw w okresie letnim, zwłaszcza tych, które wymagają wyłączenia basenu z użytku publicznego byłoby prawdopodobnie optymalnym rozwiązaniem. Skarżący skupił się wszak na dochodzeniu własnych interesów i zamierzeń na drodze prawnej. Nie może to wszak podważać prawidłowości i legalności decyzji organów administracji zaangażowanych w sprawę. Sąd nie został również przekonany argumentem skarżącego, przedstawionym na rozprawie w dniu 29 września 2016 r., że wykonanie obowiązku nałożonego na OSiR przez organ pierwszej instancji wymaga przeprowadzenia postępowania opartego na przepisach ustawy o zamówieniach publicznych. Prawo publiczne w Polsce, w tym prawo budowlane, zna rozmaite sposoby zmiany terminów, zawieszenia lub odroczenia, w takim celu aby nie domagać się od adresatów prawa wykonania obowiązku niemożliwego do spełnienia. Stanowisko skarżącego nie znajduje w tym zakresie uznania Sądu. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.