VII SA/Wa 2337/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez miasto [...] jest postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którym wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania Miasta [...] od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem usługowym w parterze, garażami w części podziemnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenie części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] (sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.) Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. (sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.) Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem usługowym w parterze, garażami w części podziemnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenie części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosło Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], reprezentowane przez Zastępcę Dyrektora Biura, legitymującego się pełnomocnictwem Prezydenta [...]. W argumentacji prawnej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. wojewoda zwrócił uwagę, że odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...], stanowiące jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. W ocenie wojewody, Prezydent [...] orzekając w sprawie w pierwszej instancji utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. Wojewoda podniósł, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Wojewoda powołał się na wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12). Ponadto wojewoda podniósł, powołując się również na orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 857/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 731/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 01 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 39/10), że przyczyną wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie może być ewentualne niedostosowanie przez inwestora projektu budowlanego do przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste W skardze na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017r. miasto [...] zakwestionowało to rozstrzygnięcie w całości, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: I. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi [...], reprezentującemu [...], nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, działające w imieniu Prezydenta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie - skoro w decyzji Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zostało uznane z stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, iż utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od tej decyzji; II. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż Prezydent [...], nie działa jako właściciel nieruchomości stanowiącej dz. ew. [...] objętej umową o użytkowaniu wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. III. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez odmowę przyznania Prezydentowi [...] legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę [...] postępowaniach administracyjnych w analogicznych sprawach organ ten przyznawał [...] przymiot strony; IV. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby podważyć legalność zaskarżonego postanowienia. W myśl art. 127 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia od decyzji wydanej w pierwszej instancji, do którego prawo przysługuje tylko stronie. Osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego nie może wnieść skutecznie odwołania. Brak jest podstaw do różnicowania pojęcia strony na różnych etapach postępowania administracyjnego – odwołanie może wnieść tylko ten podmiot, który mógł mieć status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez interes prawny należy rozumieć realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej, która może zostać zrealizowana przez wydanie decyzji administracyjnej. W świetle art. 29 k.p.a. nie ma wątpliwości, że jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, może być także stroną postępowania administracyjnego, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje jej sferę interesu prawnego. Jednak gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach, wówczas ta jednostka nie staje się stroną tego postępowania administracyjnego, pomimo iż wydana przez nią decyzja może wywoływać skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego może służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Rozstrzygając sprawy indywidulane w formie decyzji organ jednostki samorządu terytorialnego realizuje bowiem władztwo publiczne i działa jako organ administracji publicznej, będąc tym samym zobowiązany do przestrzegania prawa i realizowania interesu wspólnoty. W konsekwencji powyższego organ jednostki samorządu terytorialnego, powołany ustawowo lub w drodze porozumienia do rozstrzygania w określonej sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony w tej sprawie, skoro w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. (por.: wyrok NSA w Warszawie z 31.01.1995 r., II SA 1625/94, LEX nr 24040; uchwała NSA w Warszawie z 9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 1.09.2005 r. I OSK 788/05, Casus 2006, nr 1, s.1; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139). Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.