VII SA/Wa 2339/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny (zwany dalej także "GIS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c oraz art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1252, zwanej dalej "u.b.ż.ż."), oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59), po rozpatrzeniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w L ("skarżąca"), od decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...][...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ("[...] PWIS") o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn.: "[...]", data minimalnej trwałości 09.2020, nr partii [...] poprzez naruszenie przepisów art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 lit. a i b, załącznika VII część C, załącznika XIII część A pkt 1 oraz załącznika XV do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011 r., s. 18, z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1169/2011"), utrzymał w mocy decyzję [...] PWIS. Do wydania zaskarżonej decyzji GIS doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ. W dniu 1 sierpnia 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], (dalej: "PPIS w [...] odzi"), otrzymał za pośrednictwem organu pierwszej instancji, pismo [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] oraz pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. ("PPIS w S.") znak: [...] z dnia [...] lipca 2018 r. (opinia nr [...]) wskazujące na nieprawidłowości w oznakowaniu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...]", oznakowanego datą minimalnej trwałości 09.2020 oraz nr partii [...], produkcji M., [...], dystrybuowanej przez M. Sp. z o.o. w L. PPIS w S. w ww. piśmie zgłosił następujące zastrzeżenia do oznakowania przedmiotowego produktu, pobranego w Aptece "[...]" w S. ul. K., w ramach "Planu pobierania próbek do badania żywności w ramach urzędowej kontroli i monitoringu dla Państwowej Inspekcji Sanitarnej na 2018 r.": - nieprawidłowo podany wykaz składników (wykaz składników został podzielony na opis środka spożywczego wraz z opisem jego głównego składnika oraz na składniki otoczki), co narusza przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr [...]; - w wykazie składników nie wyróżniono składnika powodującego alergię - olej z wątroby [...] rekinów, co narusza przepis art. 21 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1169/2011; - w wykazie składników otoczki podano dodatki do żywności, a następnie ich kategorię, a więc w nieprawidłowej kolejności, co narusza przepisy załącznika VII część C do rozporządzenia nr 1169/2011; - zawartość witaminy A w 100 g produktu podano w "mg" zamiast w "µg" (naruszenie przepisów załącznika XIII część A pkt 1 oraz załącznika XV do rozporządzenia nr 1169/2011). W dniu [...] sierpnia 2018 r. do PPIS w L. wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r., w którym przyznała, iż w oznakowaniu ww. produktu wystąpiły błędy. Strona poinformowała, że zweryfikowała opisy zamieszczone na etykiecie, poprawiła opis składników, olej z wątroby [...] rekinów wyróżniła poprzez podkreślenie. W wykazie składników otoczki zamieniła kolejność dodatku do żywności i kategorii oraz dodała odpowiedni nr E, w opisie witaminy A zamieniła jednostkę miary z "mg" na "µg". PPIS w L. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. poinformował skarżącą o przyjęciu do wiadomości stanowiska zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. Ponadto PPIS w [...] zwrócił się do strony o przekazanie informacji jakie czynności zostaną podjęte z pozostającym w sprzedaży błędnie oznakowanym środkiem spożywczym "[...] " 60 kapsułek (92g), data minimalnej trwałości 09.2020 i nr partii [...] oraz o podanie ilości i wartości brutto ww. produktu wprowadzonego do obrotu. W piśmie z [...] września 2018 r. skarżąca poinformowała, że prowadziła sprzedaż przedmiotowego produktu w okresie od [...] stycznia 2018 r. do [...] maja 2018 r. W tym czasie sprzedano 26 446 opakowań, każde o wartości brutto 28,80 zł, a zatem łączna wartość sprzedanych opakowań wynosiła 761 644,80 zł. Ponadto strona powiadomiła, iż pismo PPIS w [...] znak: [...] otrzymała w dniu [...] sierpnia 2018 r. i w tej dacie przedmiotowej partii prawdopodobnie nie było już w sprzedaży detalicznej. W dniu [...] grudnia 2018 r. PPIS w [...] złożył do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wniosek o nałożenie na Stronę kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu produktów niewłaściwie oznakowanych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...],[...] PWIS działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 b lit. c w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za popełnienie czynu polegającego na nieprzestrzeganiu wymagań określonych w przepisach art. 18 ust. 1, art. 21 ust.1 lit. a i b, załącznika VII części C, załącznika XIII części A pkt 1 oraz załącznika XV do rozporządzenia nr 1169/2011. Skarżąca w ustawowym terminie odwołała się od ww. decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji wskazał, że przepis art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. nie zobowiązuje, lecz daje możliwość Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przypadku produktu pn. "[...]", dla którego powiadomienie o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało złożone w dniu [...] stycznia 2013 r, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ww. ustawy nie było prowadzone. Przedmiotowe powiadomienie zostało przyjęte do wiadomości GIS pismem znak: [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Jednocześnie GIS wskazał ówcześnie obowiązujące przepisy prawa żywnościowego, w tym w zakresie znakowania, i wyraźnie podkreślił, że całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu. Uznanie więc przez skarżącą, że brak uwag GIS odnośnie złożonego wraz z formularzem powiadomienia wzoru oznakowania w języku polskim jest równoznaczny z potwierdzeniem, że wzór oznakowania jest prawidłowy, jest w kontekście przepisów prawa żywnościowego niezrozumiałe. Dalej organ odwoławczy przypomniał, że przepisy prawa żywnościowego nie uprawniają ani też nie zobowiązują GIS do szczegółowego informowania firm działających na rynku żywnościowym o ich obowiązkach. Wręcz odwrotnie, przepisy te jednoznacznie wskazują na odpowiedzialność podmiotów, działających na rynku środków spożywczych. Zastrzeżenia dotyczące informacji zamieszczonych w oznakowaniu przedmiotowego produktu były zgłaszane stronie przez GIS. Skarżąca była także informowana o zmieniających się przepisach prawa żywnościowego (pismo znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.; pismo znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.; pismo znak: [...] z dnia [...] lipca 2017 r.; pismo znak: [...] z dnia [...] listopada 2018 r.). Odnosząc się do kwestii merytorycznych GIS wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 wykaz składników rozpoczyna się lub jest poprzedzony właściwym nagłówkiem, który składa się z wyrazu "składniki" lub zawiera ten wyraz. Obejmuje on wszystkie składniki środka spożywczego, w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego. W myśl art. 21 ust. 1 lit. a i b - rozporządzenia nr 1169/2011 - bez uszczerbku dla przepisów przyjętych na mocy art. 44 ust. 2 dane szczegółowe, o których mowa w art. 9 ust. 1 lit. c spełniają następujące wymogi: a) oznaczane są w wykazie składników zgodnie z zasadami określonymi w art. 18 ust. 1 z dokładnym odniesieniem do nazwy substancji lub produktu wymienionego w załączniku II oraz b) nazwa substancji lub produktu wymienionego w załączniku II jest podkreślana za pomocą pisma wyraźnie odróżniającego ją od reszty wykazu składników, np. za pomocą czcionki, stylu lub koloru tła. Zgodnie z załącznikiem VII część C rozporządzenia nr 1169/2011 - określanie niektórych składników nazwą kategorii wraz z podaniem ich szczegółowej nazwy lub numeru E, bez uszczerbku dla art. 21 dodatki do środków spożywczych i enzymy spożywcze inne niż określone w art. 20 lit. b, należące do jednej z kategorii wymienionych w niniejszej części muszą być oznaczone nazwą tej kategorii, po której podana jest ich szczegółowa nazwa lub, jeśli jest to właściwe, numer E. W przypadku gdy składnik należy do więcej niż jednej z kategorii, należy oznaczyć kategorię właściwą dla zasadniczej funkcji składnika w przypadku danego środka spożywczego. Zgodnie z załącznikiem XIII część A pkt 1 Witaminy i składniki mineralne, które mogą być podawane, oraz ich referencyjne wartości spożycia, m.in. witamina A (µg) oraz zgodnie z załącznikiem XV Sposób wyrażenia i prezentacja informacji o wartości odżywczej - jednostki miary stosowane w informacji o wartości odżywczej w przypadku wartości energetycznej (kilodżule (kJ)) i kilokalorie (kcal), masy (gramy (g), miligramy (mg) lub mikrogramy (µg) oraz kolejność przedstawienia informacji w odpowiednich przypadkach, są następujące: (...) witaminy i składniki mineralne jednostki określone w załączniku XIII część A pkt 1. Naruszenia powyższych przepisów, czego zresztą strona nie kwestionowała, stanowiły zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 b lit. c u.b.ż.ż. podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Kara taka stosownie do art. 103 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy mogła być nałożona w wysokości do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, wprowadziła ona do obrotu zakwestionowany produkt w ilości tj. 26 446 opakowań o wartości brutto 761 644,80 zł. A zatem kara pieniężna nałożona zaskarżoną decyzją stanowi zaledwie 0,26 % maksymalnego wymiaru kary tj. 3 808 224 zł. GIS zaznaczył, że wymierzenie kary pieniężnej jest świetle art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. obligatoryjne i państwowy wojewódzki inspektor sanitarny nie może od kary odstąpić. Zdaniem GIS, organ pierwszej instancji przy wymierzaniu kary słusznie wziął pod uwagę zapis art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr 178/2002, zgodnie z którym, kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zatem nałożona przez organ kara powinna pełnić funkcję represyjną, to jest stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu ustawy, a także prewencyjną, dyscyplinującą, to jest powinna zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości. Te ogólne wymogi zostały uszczegółowione w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż, który obliguje organ, by ustalając wysokość kary pieniężnej, odniósł się do następujących przesłanek: ustalenie stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu. Zdaniem GIS przesłanki te w zaskarżonej decyzji zostały wypełnione. Organ drugiej instancji odniósł się również do dotychczasowej działalności skarżącej na rynku spożywczym, w zakresie przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jako okoliczność obciążającą, [...] PWIS słusznie uwzględnił informację PPIS w [...], wedle której we wcześniejszym okresie skarżąca również nie przestrzegała przepisów prawa żywnościowego, tj. w 2017 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości łącznie 25 000,00 zł za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy suplementu diety pn. "[...]" oraz oznakowania ww. suplementu diety. Ponadto PPIS w [...] wydał decyzję znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r nakazującą wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktu pn. "[...]" do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS. GIS nie podzielił również zarzutów skarżącej dotyczących nieprzestrzegania przez organ pierwszej instancji zasad określonych w art. 7, 8, 77 i 81 k.p.a. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do uchylenia decyzji [...] PWIS z [...] kwietnia 2019 r. oraz stwierdził, że ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a. i umorzenie postępowania w sprawie. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuca: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 104 ust. 1, art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej jest w świetle ww. przepisów obligatoryjne i organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary; 2) art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. w zw. z art. 8 oraz art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE. L Nr 31, str. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 178/2002") poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie niewielkiego stopnia szkodliwości czynu, nieprawidłowe określenie stopnia zawinienia i niewłaściwą ocenę dotychczasowej działalności skarżącej w sytuacji, gdy czynowi skarżącej nie można przypisać znacznego stopnia szkodliwości i stopnia zawinienia, a dotychczasowa działalność skarżącej nie przemawia na jej niekorzyść; 3) art. 30 ust 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że GIS nie jest zobowiązany do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., w momencie uzyskania powiadomienia o wprowadzaniu do obrotu środka budzącego wątpliwości bądź zastrzeżenia; 4) art. 104 ust. 2 w zw. z art. 30 ust 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie, że GIS zaniechał wszczęcia postępowania wyjaśniającego w momencie uzyskania powiadomienia o wprowadzaniu do obrotu środka budzącego wątpliwości bądź zastrzeżenia w zakresie oznakowania, do czego był zobowiązany, co powinno zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu stopnia zawinienia skarżącej. II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie, ewentualnie uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy odstępując od nałożenia kary pieniężnej i poprzestając na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; 2) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo wystąpienia przesłanek określonych w ww. przepisie; 3) art. 7, 8, 10 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: - wydanie decyzji z pominięciem całości materiału dowodowego, tj. nieuwzględnienie, iż w dacie wydania decyzji o nałożeniu kary Spółka usunęła stwierdzone przez PPIS w [...] nieprawidłowości, o czym poinformowała w dniu [...] sierpnia 2018 r., jak również pismem z dnia [...] września 2018 r. potwierdziła fakt, iż produkt nie znajduje się już w sprzedaży detalicznej, co powinno skutkować odstąpieniem przez organ od nałożenia kary; - dowolną analizę dowodów i nieuzasadnione przyjęcie wystąpienia przesłanek nałożenia na skarżącą kary w wysokości 10 000,00 zł, a jednocześnie stwierdzenie niewystąpienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia na skarżącą kary w wysokości 10 000 zł; 4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 104 ust. 1 oraz 2 u.b.ż.ż. poprzez nieuwzględnienie w odniesieniu do skarżącej rzeczywistego stopnia szkodliwości naruszenia i jego wagi, stopnia zawinienia oraz dotychczasowej działalności skarżącej; 5) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia analizy przesłanek wpływających na rozmiar kary pieniężnej z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. oraz niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym, skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania; wnosi także o uchylenie decyzji [...] PWIS z dnia [...] kwietnia 2019 r., jako decyzji wydanej w granicach sprawy, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż.ż. nie jest obligatoryjne. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie, z uwagi na brak zastrzeżeń GIS do przedłożonych opakowań produktu i niewszczęcie postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., Spółce nie można przypisać winy w zakresie przedmiotowego naruszenia. W rezultacie, nie ma podstaw do przypisania skarżącej odpowiedzialności i nałożenia kary na podstawie art. 103 u.b.ż.ż. Niezależnie od powyższego, możliwość odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej wynika również z treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zaprzestanie naruszania przez skarżącą przepisów u.b.ż.ż. w zakresie oznakowania produktu jest bezsporne - organy na żadnym etapie nie kwestionowały powyższego. Natomiast waga naruszenia była znikoma, skarżąca uchybiła zaledwie kilku wymogom porządkującym informacje dot. produktu. W zakresie nieprawidłowego zastosowania art. 104 § 2 u.b.ż.ż. skarżąca podnosi, że organ błędnie ocenił stopień zawinienia, zakres naruszenia i dotychczasową działalność skarżącej, na których oparł swoją decyzję. Organ twierdzi np. że znakowanie produktu skarżącej godziło w cel prawa żywnościowego określony w art. 8 rozporządzenia nr 178/2002, tj. zapobieganie: a) oszukańczym lub podstępnym praktykom; b) fałszowaniu żywności, oraz c) wszelkim innym praktykom mogących wprowadzać konsumenta w błąd. Jednak organ nie przeprowadził w tym zakresie analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy i w efekcie nie ustalił wystąpienia którejkolwiek z wymienionych sytuacji, bo w istocie nie miały one miejsca. Organ jest ponadto w błędzie w zakresie oceny dotychczasowej działalności skarżącej na rynku spożywczym, która miałaby rzutować na nałożenie kary pieniężnej, Według skarżącej wpływ wcześniejszych naruszeń na wymiar kary zależy od podobieństwa zachowania stanowiącego podstawę nałożenia kary w przeszłości i obecnie, przeanalizować należy też podstawę oraz skutek tych naruszeń. Co więcej, okoliczności obciążające mogą stanowić wyłącznie naruszenia stwierdzone prawomocnymi decyzjami administracyjnymi. W niniejszej sprawie pierwsza z ww. decyzji dotyczy innego rodzaju środka oraz innych naruszeń, w które dodatkowo organ nie wnika, nie analizuje ich. Druga decyzja nie jest natomiast prawomocna. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się wyłącznie na okoliczności obciążające Spółkę, zupełnie ignorując okoliczność łagodzącą, a właściwie decydującą o powinności odstąpienia od wymierzenia kary, tj. zachowanie spółki po otrzymaniu informacji o nieprawidłowościach w oznakowaniu produktu. Spółka w nakreślonym do zajęcia stanowiska w sprawie terminie zweryfikowała wykazane błędy. Zdaniem skarżącej przedmiotowe naruszenie cechuje znikoma szkodliwość. Potwierdza to brak jakichkolwiek zgłoszeń od konsumentów o niezrozumiałości etykiety w momencie jej występowania w sprzedaży. W zakresie stwierdzonego nieprzestrzegania wymagań w zakresie znakowania produktu, skarżąca wskazuje, że: - w rzeczywistości nie jest istotny dokonany podział opisu składników środka spożywczego i składników otoczki, lecz to czy są one wszystkie wymienione i w prawidłowej ilości występującej w produkcie, a ta kwestia została zamieszczona prawidłowo, zatem nie powstało żadne zagrożenie dla konsumenta, gdyż miał on pełną informację o produkcie i jego składzie, - jeśli chodzi o kwestię niewyróżnienia składnika powodującego alergię, konieczne jest wskazanie, że substancją, która powoduje alergię nie jest olej (tłuszcz) tylko białko, z racji, że badania pod kątem białek alergizujących potwierdziły, iż nie ma w ww. olejach rybich żadnego białka, które mogłoby powodować alergię, więc takowy nie został wyróżniony, - choć zgodnie z przepisami załącznika VII część C rozporządzenia nr 1169/2011 w opisie składników otoczki należało najpierw wymienić kategorię, a dopiero potem składnik, to jednak z punktu widzenia konsumenta nie ma to żadnego znaczenia, bo dla konsumenta istotne jest to, iż odpowiednie składniki są wymienione i przyporządkowane odpowiednim kategoriom, a nie ich kolejność, - choć z punktu widzenia przepisów załącznika XIII część A pkt.1 oraz załącznika XV do rozporządzenia nr 1169/2011 zawartość witaminy A w 100g produktu powinna być podana w µg zamiast mg, co w rzeczywistości przeoczono przy tworzeniu etykiety, jednak z punktu widzenia konsumenta nie ma to najmniejszego znaczenia; najważniejsze jest bowiem podanie prawidłowej wartości we wskazanej jednostce miary, a wskazana przez skarżącą na opakowaniu produktu wartość była prawidłowa. Wprowadzając do obrotu produkt [...], dnia [...] grudnia 2012 r. Spółka wraz z powiadomieniem na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. złożyła ówczesny wzór oznakowania opakowania, który GIS przyjął bez zastrzeżeń pismem [...]. a skarżąca tym samym uzyskała potwierdzenie, że wzór oznakowania opakowania jest prawidłowy. Etykieta została zaktualizowana powiadomieniem z dn. [...] września 2017 ([...]), również bez zastrzeżeń ze strony GIS. Spółka nie miała podstaw domniemywać o błędach występujących w opisie i nie może odpowiadać za błędy, popełnione nieświadomie, a zarazem za brak wskazania tych błędów ze strony GIS, do czego organ jest zobowiązany zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. W zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżąca zasygnalizowała, że spełnione zostały obie przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tzn. waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W rezultacie, działanie organu skarżąca uznaje za sprzeczne z wymogami stawianymi uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), a także zasadą prawdy obiektywnej nakazującą organowi podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz nakazem wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę GIS wnosi o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi organ uważa, że wymierzenie kary pieniężnej jest w świetle art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c u.b.ż.ż. obligatoryjne. W zakresie zarzutu błędnego zastosowania art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. GIS wskazuje, że przesłanka stopnia szkodliwości czynu jest pochodną przesłanki zakresu naruszenia, na którą z kolei składa się nie tylko okres naruszenia, ale również rozmiar naruszenia, tj. rodzaj i charakter naruszonych przepisów, charakterystyka środka spożywczego oraz jego odbiorców, liczba środków spożywczych, których dotyczyło naruszenie, stopień niezgodności z odpowiednimi przepisami przewidującymi określony obowiązek. W tym konkretnym przypadku okres naruszenia prawa trwał ok. 4 miesiące, a w tym czasie skarżąca wprowadziła do obrotu 26 466 sztuk opakowań, wobec czego trudno uznać, że stopień szkodliwości czynu był niski. Oceniając stopień szkodliwości czynu w rozpoznawanej sprawie organ zaznacza, że naruszenie przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym suplementów diety, godzi w zasadniczy cel tego prawa, jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta. Zdaniem GIS, stopień szkodliwości czynu w niniejszej sprawie jest znaczny, bowiem strona dopuściła się naruszenia przepisu, który ma na celu ochronę konsumenta. Podkreślenia wymaga fakt, że brak wyróżnienia w wykazie składników składnika powodującego alergie może mieć istotny wpływ na zdrowie i życie konsumentów. Ponadto, według organu w sprawie mamy do czynienia z odpowiedzialnością absolutną, a przesłanka winy subiektywnej ("zawinienia") na podstawie art. 103 u.b.ż.ż. nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z kolejną wytyczną wymiaru kary, tj. dotychczasową działalnością podmiotu działającego na rynku spożywczym, organ ponownie przypomina, że na skarżącą były we wcześniejszym okresie nakładane kary pieniężne za nieprzestrzeganie przepisów prawa żywnościowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. numer: [...], organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 25 000 zł za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie oznakowania, prezentacji i reklamy suplementu diety. Natomiast decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak sprawy: [...] PWIS. [...], organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy na stronach internetowych żywności specjalnego przeznaczenia medycznego. Ostatnia z dyrektyw wymiaru kary, tj. wielkość produkcji zakładu wskazuje na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, czyli ze skalą prowadzonej działalności, a także z jego przychodami i możliwościami finansowymi. Wartość sprzedaży zakwestionowanego produktu wynosiła 761 644,80 zł. Wobec tego skarżąca posiada możliwości finansowe, aby uiścić wymierzoną karę pieniężną. GIS podkreśla, że na skarżącą nałożono karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, za wprowadzenie do obrotu 26 446 szt. zakwestionowanego produktu o wartości brutto 761 644,80 zł. Odnośnie zarzutu, że GIS jest zobowiązany do wszczęcia postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż w momencie uzyskania powiadomienia o wprowadzaniu do obrotu środka spożywczego budzącego wątpliwości bądź zastrzeżenia, organ podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, że użycie w tym przepisie sformułowania "może" przez ustawodawcę jednoznacznie określa, że wszczęcie powyższego postępowania jest uprawnieniem GIS, a nie obowiązkiem. W zakresie możliwości odstąpienia przez organ od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. GIS wskazał, że konieczne jest tu spełnienie dwóch przesłanek. Tymczasem, jak wykazano w decyzjach obu instancji waga naruszenia prawa w tym przypadku nie jest znikoma. Z powyższych względów, w ocenie GIS skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja GIS nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GIS z [...] lipca 2019 r., którą utrzymana w mocy została decyzja [...] PWIS z [...] kwietnia 2019 r. o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za nieprzestrzeganie przepisów rozporządzenia nr 1169/2011 w zakresie znakowania żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn.: "[...]", data minimalnej trwałości 09.2020, nr partii [...]. Podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c, art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1b lit c u.b.ż.ż., kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1169/2011, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W myśl ust. 2 pkt 1 art. 103 u.b.ż.ż. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 – wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Jednocześnie przepisy art. 104 ust. 1-2 cyt. ustawy stanowią, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Powyższe przepisy mają niewątpliwie charakter norm sankcjonujących, których zastosowanie jest zawsze wynikiem naruszenia norm sankcjonowanych, tj. przepisów nakazujących lub zakazujących określonego zachowania. Dyspozycja normy sankcjonującej przewiduje zatem obowiązek ponoszenia skutków naruszenia normy sankcjonowanej oraz przyznaje upoważnienie dla organów administracji do realizacji tych skutków. Normy sankcjonowane stanowią w niniejszym przypadku przepisy rozporządzenia nr 1169/2011. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżąca w zasadzie nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych w rozpoznawanej sprawie, co do naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1169/2011, dotyczących oznakowania żywności specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...]" o dacie minimalnej trwałości 09.2020 oraz nr partii [...], wprowadzonej do obrotu przez skarżącą, które polegało na: - nieprawidłowo podanym wykazie składników ww. produktu – wykaz składników został podzielony na opis środka spożywczego wraz z opisem jego głównego składnika oraz na składniki otoczki – podczas gdy wykaz składników powinien obejmować wszystkie składniki środka spożywczego w malejącej kolejności ich masy w momencie użycia składników przy wytwarzaniu tego środka spożywczego (naruszenie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1169/2011), - braku wyróżnienia składnika, tj. oleju z wątroby [...] rekinów (wymienionego w załączniku II do rozporządzenia nr 1169/2011 Substancje lub produkty powodujące alergie lub reakcje nietolerancji (ust. 4 Ryby i produkty pochodne)) – składniki powodujące alergie powinny być oznaczane w wykazie składników z dokładnym odniesieniem do nazwy substancji lub produktu wymienionego w załączniku II oraz nazwa substancji lub produktu powinna być podkreślona za pomocą pisma wyraźnie odróżniającego ją od reszty wykazu składników np. za pomocą czcionki, stylu lub koloru tła (naruszenie art. 21 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1169/2011), - w wykazie składników otoczki podano dodatki do żywności a następnie ich kategorię np. glicerol (substancja utrzymująca wilgoć), czyli w nieprawidłowej kolejności – zgodnie z załącznikiem VII część C do ww. rozporządzenia dodatki do środków spożywczych należące do jednej z kategorii, muszą być oznaczone nazwą tej kategorii, po której podana jest ich szczegółowa nazwa lub, jeśli jest to właściwe, numer E (naruszenie przepisów załącznika VII część C do rozporządzenia nr 1169/2011), - zawartość witaminy A w 100g produktu podano w jednostce miary "mg" (miligramy) - zgodnie z ww. rozporządzeniem jednostką miary stosowaną w informacji o wartości odżywczej w przypadku witaminy A są "µg" (mikrogramy) (naruszenie załącznika XIII części A pkt 1 oraz załącznika XV rozporządzenia nr 1169/2011). W sprawie nie są również sporne ustalenia organów dotyczące podmiotu odpowiedzialnego za ww. naruszenia. Jest nim skarżąca Spółka, działająca jako przedsiębiorca wprowadzający produkt do obrotu na terenie kraju. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, podmiotem działającym na rynku spożywczym odpowiedzialnym za informację na temat żywności jest podmiot, pod którego nazwą lub firmą jest wprowadzany na rynek dany środek spożywczy lub – jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii – importer danego środka na rynek Unii. Podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych. Stosownie zaś do art. 17 rozporządzenia nr 178/2002, odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach jej produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi podmiot działający na rynku spożywczym. Przedsiębiorca odpowiada nie tylko za jakość zdrowotną środków spożywczych wprowadzanych do obrotu lecz również za treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie. Ponadto zgodnie z definicją ujętą w art. 3 pkt 8 ww. rozporządzenia nr 178/2002, "wprowadzanie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. W tak ustalonym stanie prawnym i faktycznym, skarżąca podnosi w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 104 ust. 1, art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej jest w świetle ww. przepisów obligatoryjne i organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. W tym względzie Sąd zobowiązany jest zauważyć, że użycie w art. 103 ust. 1 pkt 1b u.b.ż.ż. sformułowań "kto nie przestrzega wymagań (...), podlega karze" zobowiązuje uprawniony organ do nałożenia takiej kary w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionych w nim przepisach. Szczególnego zaznaczenia wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jest obowiązek poniesienia ujemnych konsekwencji finansowych za popełniony delikt administracyjny, tj. naruszenie wymagań prawa żywnościowego, którego nadrzędnym celem jest zapewnienia bezpieczeństwa i ochrona zdrowia konsumentów. Cele te wyrażone zostały już w zapisach Preambuły do rozporządzenia nr 1169/2011. Według zawartych w nich wytycznych, należy opracować wykaz wszystkich obowiązkowych informacji, które z zasady powinny być przekazywane w odniesieniu do środka spożywczego przeznaczonego dla konsumentów finalnych i zakładów żywienia zbiorowego. Ten wykaz powinien nadal obejmować informacje, które są już wymagane na mocy istniejących przepisów unijnych, ponieważ powszechnie uznaje się je za cenny dorobek prawny w zakresie informacji dla konsumenta (patrz pkt 22 Preambuły). Niektóre składniki lub inne substancje lub produkty (takie jak substancje pomocnicze w przetwórstwie) stosowane w produkcji środków spożywczych i pozostające w nich po zakończeniu procesu produkcyjnego mogą powodować alergie lub reakcje nietolerancji u niektórych osób, przy czym niektóre z tych alergii lub reakcji nietolerancji stanowią zagrożenie dla zdrowia osób, u których występują. Ważne jest, aby podawać informacje na temat obecności dodatków do żywności, substancji pomocniczych w przetwórstwie i innych substancji lub produktów, w których przypadku naukowo dowiedziono, że mogą powodować alergie lub reakcje nietolerancji, aby umożliwić konsumentom, szczególnie osobom cierpiącym na alergie lub nietolerancje pokarmowe, dokonywanie świadomych, bezpiecznych dla nich wyborów (pkt 24 Preambuły). W konsekwencji, zgodnie z art. 3 rozporządzenia 1169/2011, podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etnicznych. W myśl art. 6 rozporządzenia 1169/2011, każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Z kolei przepis art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011 stanowi, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Uszczegółowienie powyższych wymagań w zakresie informowania o składzie żywności specjalnego przeznaczenia i jej znakowania dokonane zostało m.in. na gruncie naruszonych w kontrolowanym przypadku przepisów art. 18 ust. 1 zdanie drugie, art. 21 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1169/2011, a także załącznika II ust. 4, załącznika VII część C, załącznika XIII części A pkt 1 oraz załącznika XV do tego rozporządzenia. Jak trafnie wskazuje przy tym organ drugiej instancji, nieprzypadkowo prawodawca wspólnotowy w art. 17 ust. 2 akapit ostatni rozporządzenia nr 178/2002 podkreślił, że Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt 1b u.b.ż.ż jest zatem wbrew zarzutom skarżącej obligatoryjne w każdym przypadku stwierdzenia braku przestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, co niewątpliwie miało miejsce w rozpatrywanej sprawie i czego zasadniczo skarżąca nie kwestionuje (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/18, opubl. CBOSA). Dalej skarżąca zarzuca naruszenie art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. w zw. z art. 8 oraz art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie niewielkiego stopnia szkodliwości czynu, nieprawidłowe określenie stopnia zawinienia i niewłaściwą ocenę dotychczasowej działalności skarżącej w sytuacji, gdy czynowi skarżącej nie można przypisać znacznego stopnia szkodliwości i stopnia zawinienia. Wymaga zauważenia, że zarzut ten skorelowany jest niejako z argumentacją skargi dotyczącą naruszenia przez organ przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego przemawiającego za wystąpieniem w sprawie przesłanek uzasadniających odstąpienie przez organ od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ naruszył ponadto art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia analizy przesłanek wpływających na rozmiar kary pieniężnej z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. oraz niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do tak zarysowanych zastrzeżeń, Sąd doszedł do przekonania, że nie są one uzasadnione. Skoro – jak już wcześniej wyjaśniono– zastosowanie w sprawie art. 103 ust. 1 pkt 1b u.b.ż.ż. jest obligatoryjne, to odstąpienie od nałożenia sankcji przewidzianej w drodze tej normy prawnej może podlegać rozważeniu wyłącznie przy założeniu, że w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 189f k.p.a. Warto przypomnieć, że powyższy przepis - art. 189f k.p.a. wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. w wyniku nowelizacji k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w rezultacie której dodany został nowy Dział IVa "Administracyjne kary pieniężne". Jak zaznaczono w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji (zob. druk sejmowy nr 1183), projektowane rozwiązania mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Dlatego też "Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym z punktów art. 189a § 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2-6." Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wobec zamieszczenia w u.b.ż.ż. przepisu art. 104 ust. 2, określającego kryteria miarkowania kary pieniężnej, do tego rodzaju sankcji nie będzie miała zastosowanie regulacja ogólna k.p.a., zamieszczona w art. 189d, a ustanawiająca dyrektywy wymiaru administracyjnych kar pieniężnych. Inaczej wygląda natomiast problematyka odstąpienia od nałożenia kary, której przesłanek nie przewidziano w przepisach u.b.ż.ż. Przyjmując zatem, że do kar wymierzanych w trybie przedmiotowej ustawy może mieć zastosowanie art. 189f k.p.a., co nie wydaje się takie jednoznaczne, trzeba podkreślić, że w § 1 ww. normy prawnej przewidziano następujące przypadki warunkujące odstąpienie od nałożenia kary: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszeń prawa, lub 2) na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna za to samo naruszenie prawa przez inny uprawniony organ administracji publicznej albo strona została prawomocnie ukarana za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W myśl § 2 art. 189f k.p.a., w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W ocenie tutejszego Sądu, nie ulega wątpliwości i czego zdaje się nie kwestionować sama skarżąca, że w sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na rozważanie przez organ wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 189f § 1 pkt 2 i § 2. Skarżącą nie została bowiem ukarana za to samo naruszenie w innym trybie, zaś w świetle przywołanych uprzednio przepisów rozporządzeń nr 1169/2011 i nr 178/2002, wdrożeniu działań przewidzianych w art. 189f § 2 k.p.a. sprzeciwiają się cele, dla których stosowane są sankcje pieniężne za naruszenia ww. norm wspólnotowych. Odnośnie natomiast przesłanki z § 1 art. 189f k.p.a. zauważyć trzeba, że ustawodawca nie wyjaśnił szerzej, w jakich sytuacjach "waga naruszenia prawa jest znikoma". Tym niemniej, w przywołanym już uzasadnieniu projektu ustawy prawodawca wskazuje, że chodzi tu o przypadki, gdy "naruszenie nie ma istotnego znaczenia". Zazwyczaj podejmowane są próby wykładni pojęcia "znikomego naruszenia prawa" za pośrednictwem pojęcia znikomej szkodliwości społecznej czynu, które zostało wykształcone na gruncie nauki prawa karnego (zob. L. Staniszewska, Administracyjne..., s. 233; M. Jabłoński [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, art. 189f, nb 4). Inni komentatorzy (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019) przyjmują natomiast, że ocena wagi naruszenia prawa wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Jeżeli zatem konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna. Istotne jest przy tym, że im wyższa wartość naruszonego lub zagrożonego dobra, tym większe prawdopodobieństwo zakwalifikowania naruszenia prawa jako znacznego, nawet gdy zakres ilościowy wywołanych skutków nie jest duży. Zastrzec również należy, że jeżeli naruszenie prawa mogło wywołać poważne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, ale skutków tych nie wywołało z przyczyn niezależnych od woli sprawcy deliktu, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie takiego naruszenia jako znacznego. Przede wszystkim jednak w nauce podkreśla się, że oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat dóbr i wartości egzemplifikowanych przez szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". Uwzględnienie tych dóbr i wartości jako kryteriów oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa jest zależne od rodzaju obowiązku (zakazu) i sposobu jego niedopełnienia (naruszenia), a także od tego, czy naruszenie ma charakter jednorazowej czynności, czy też działania lub zaniechania o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzalnym. Zatem waga naruszenia prawa jest oceniana przez pryzmat "potrzeby ochrony życia i zdrowia" w tych sprawach administracyjnych kar pieniężnych, w których obowiązek (zakaz) służy ochronie życia i zdrowia, albo gdy obowiązek (zakaz) jest naruszany w okolicznościach zagrażających zdrowiu lub życiu ludzi) (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019). W świetle przywołanych już przepisów rozporządzenia 1169/2011, w szczególności art. 3, podawanie informacji na temat żywności służy zagwarantowaniu wysokiego poziomowi ochrony zdrowia oraz bezpiecznego stosowania żywności ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych. Zdaniem Sądu naruszenia, których dopuściła się skarżąca, polegające m.in. na nieprawidłowo podanym wykazie składników produktu oraz braku wyróżnienia składnika powodujące alergie (według załącznika II do rozporządzenia nr 1169/2011), bez wątpienia wymierzone były w dobro szczególnie chronione, jakim jest zdrowie i życie konsumentów żywności specjalnego przeznaczenia medycznego. Pomimo, że jak wskazuje skarżąca, żaden ze znacznej liczby nabywców produktu (sprzedano 26 446 szt.) nie zgłaszał zastrzeżeń czy dolegliwości zdrowotnych, to jednak zarówno skala wprowadzonej na rynek żywności, jak i charakter błędów przedsiębiorcy z całą pewnością mogły wywołać poważne negatywne skutki w obszarze tych dóbr prawnie chronionych. Tym samym należy przyjąć, że waga naruszenia prawa w przedmiotowym przypadku nie jest znikoma. Nie sposób przy tym zaprzeczyć, że celem kar nakładanych przez organy Inspekcji Sanitarnej w oparciu o przepisy u.b.ż.ż. jest zapewnienie przestrzegania przez podmioty wprowadzające do obrotu produkty żywnościowe, ścisłych obostrzeń wynikających z rozporządzenia nr 1169/2011, również w zakresie obowiązku zapewnienia właściwego ich oznakowania. Sąd nie podziela zatem twierdzeń skarżącej, której argumentacja zmierza w istocie do umniejszenia znaczenia tych przepisów i skutków ich nieprzestrzegania z punktu widzenia konsumentów. Dlatego nie można zgodzić się ze skarżącą, że nieistotna jest prawidłowa kolejność opisu i ilość składników środka spożywczego, lecz to czy są one wszystkie wymienione, w sytuacji gdy przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1169/2011 jednoznacznie określa sposób ich wskazania. Skarżąca uważa też, że substancją, która powoduje alergię nie jest olej (tłuszcz) z wątroby rekinów tylko białko, gdy tymczasem ryby i produkty pochodne zostały wyraźnie wymienione w ust. 4 załącznika II do rozporządzenia nr 1169/2011, jako substancje lub produkty powodujące alergie lub reakcje nietolerancji i stosownie do treści art. 21 ust. 1 lit. a i b tego rozporządzenia ich nazwa powinna być podkreślona za pomocą pisma wyraźnie odróżniającego ją od reszty wykazu składników. Podobnie, skazana na niepowodzenie jest polemika dotycząca znaczenia pozostałych naruszonych przez skarżącą obowiązków wynikających z rozporządzenia nr 1169/2011, czyli nieprawidłowej kolejności podania informacji na temat dodatków do środków spożywczych (naruszenie przepisów załącznika VII część C) oraz danych dotyczących zawartości witaminy A w 100g (naruszenie załącznika XIII części A pkt 1 oraz załącznika XV rozporządzenia nr 1169/2011). W tak ukształtowanym stanie prawnym, skarżąca nie ma racji wskazując na znikomy charakter ww. nieprawidłowości. Już bowiem wystąpienie tylko niektórych z tych naruszeń z osobna, mogło powodować istotne zagrożenie dla zdrowia konsumentów. Tym bardziej poważne zagrożenie stwarzały wszystkie te naruszenia łącznie. W zakresie zarzutu błędnego zastosowania art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. Sąd podziela pogląd GIS, że przesłanka stopnia szkodliwości czynu jest pochodną przesłanki zakresu naruszenia, na którą z kolei składa się nie tylko okres naruszenia, ale również rozmiar naruszenia, tj. w szczególności charakterystyka środka spożywczego oraz jego odbiorców, a także liczba środków spożywczych, których dotyczyło naruszenie. Według informacji udzielonych przez skarżącą okres naruszenia prawa trwał ok. 4 miesiące, a w tym czasie do sprzedaży trafiło 26 466 sztuk opakowań produktu, wobec czego trudno uznać, że stopień szkodliwości czynu był niski. Oceniając dotychczasową działalnością skarżącej, jako podmiotu działającego na rynku spożywczym, organ zasadnie wziął pod uwagę fakt, że decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. numer: [...],[...] PWIS nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 25 000 zł. Wbrew zarzutom skarżącej, przedmiot naruszenia sankcjonowanego w drodze ww. decyzji jest w gruncie rzeczy zbieżny z nieprawidłowościami wykazanymi w niniejszej sprawie. Uprzednio wymierzona kara obejmowała bowiem także nieprzestrzeganie przepisów w zakresie oznakowania, a przy tym prezentacji i reklamy produktu spożywczego wprowadzonego do obrotu, tyle tylko, że stanowiącego suplement diety. Na uwagę zasługuje też fakt, że według wyliczeń organu, wysokość nałożonej na skarżącą kary pieniężnej stanowi niewielki procent skali prowadzonej przez nią działalności, mierzonej uzyskanymi przychodami ze sprzedaży produktu, którego oznakowanie zostało zakwestionowane. Wartość ta wynosiła 761 644,80 zł brutto, co wobec dyspozycji art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. oznacza, iż wymiar kary w tym przypadku wynieść mógł nawet pięciokrotność tej kwoty, tj. 3 808 224 zł. W tych warunkach faktycznie orzeczona kara w wysokości 10 000 zł musi być postrzegana, jako wyjątkowo łagodna. Konieczne jest ponadto wskazanie, że oprócz "znikomej wagi naruszenia" przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymienia także drugą przesłankę odstąpienia od ukarania. Jest nią ustalenie, że strona zaprzestała naruszania prawa. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że przesłanka ta może znaleźć zastosowanie wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania. Odnosząc się do literalnego brzmienia komentowanego przepisu, należałoby uznać, że komentowana instytucja nie znajdzie zatem zastosowania do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (tak m.in. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz..., art. 189f, nb 5–6; S. Gajewski, Kodeks..., s. 110). Poszukując ratio legis zakreślonego powyżej rozróżnienia, dostrzec należy, że w przypadku deliktów, których realizacja charakteryzuje się utrzymaniem stanu naruszenia prawa w czasie, zaprzestanie naruszenia prawa stanowi przejaw zmiany postawy sprawcy, który odstąpił od dalszego postępowania niezgodnego z prawem (chyba że zmiana ta stanowi konsekwencję posłużenia się środkami przymusu, np. w ramach postępowania egzekucyjnego) (zob. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019). Według skarżącej zaprzestanie przez nią naruszania przepisów u.b.ż.ż. w zakresie oznakowania produktu jest bezsporne. Niemniej jednak stało się to dopiero na skutek działania organów, i jak wynika z wyjaśnień skarżącej, po wprowadzeniu do obrotu i sprzedaży całej zakwestionowanej partii produktu. Skarżąca upatruje także naruszenia przez organ art. 30 ust 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że GIS nie jest zobowiązany do wszczęcia postępowania wyjaśniającego już w momencie uzyskania powiadomienia o wprowadzaniu do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego, zaś zaniechanie wszczęcia takiego postępowania przez organ powinno być wzięte pod uwagę przy ustalaniu stopnia zawinienia skarżącej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1, Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie: 1) jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, w szczególności, czy jako: a) środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego wyraźnie różni się od żywności przeznaczonej do powszechnego spożycia oraz czy odpowiada szczególnym potrzebom żywieniowym, zgodnie z jego przeznaczeniem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 43, i spełnia wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 i 2, b) suplement diety lub środek spożywczy, do którego dodano witaminy, składniki mineralne lub inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny fizjologiczny spełnia warunki określone w przepisach wydanych - odpowiednio - na podstawie art. 27 ust. 6 i 7 oraz w rozporządzeniu 1925/2006; 2) nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do używania przez ludzi, w szczególności produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego, produktu kosmetycznego w rozumieniu przepisów o produktach kosmetycznych lub wyrobu medycznego w rozumieniu przepisów o wyrobach medycznych. W tym względzie tutejszy Sąd również za całkowicie trafne uznaje stanowisko GIS, że wszczęcie postepowania, o którym mowa w zacytowanym przepisie stanowi uprawnienie dla organu, a nie jest – przynajmniej nie w każdym przypadku – obligatoryjne. Świadczy o tym dobitnie posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem, że organ "może przeprowadzić" tego rodzaju postępowanie. Odmienne wydają się poza tym cele, których realizacja powinna nastąpić w drodze przedmiotowego postępowania. Jak wynika z przywołanej normy prawnej, chodzi tu zasadniczo o wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem jest żywnością zgodnie z kwalifikacją zaproponowaną przez podmiot powiadamiający, obejmującą produkty wskazane w art. 29 ust. 1 ustawy. Postępowanie ma zatem wyjaśnić, czy produkt jest w istocie suplementem diety, żywnością wzbogaconą, określoną w art. 28 u.b.ż.ż., bądź środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia żywieniowego. W odniesieniu do tych ostatnich postępowanie ma także wyjaśnić, czy środek ten został zakwalifikowany do właściwej grupy określonej w art. 24 ust. 2 u.b.ż.ż. (por. A. Szymecka-Wesołowska (red.), Bezpieczeństwo żywności i żywienia. Komentarz, LEX 2013). Dopiero w dalszej perspektywie, przy zastosowaniu szerokiej wykładni art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., możliwe jest rozważanie, czy norma ta przyznaje organom Inspekcji Sanitarnej uprawnienie do wszczęcia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełniania przez produkt objęty powiadomieniem innych wymagań dla danego rodzaju środka spożywczego, np. co do prawidłowości jego oznakowania. Żaden przepis u.b.ż.ż. nie pozwala natomiast na przyjęcie, że brak wszczęcia takiego postępowania przez organ, może skutkować uchyleniem się od odpowiedzialności przez podmiot, na którym zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1169/2011 spoczywa obowiązek zapewnienia zgodności produktu wprowadzanego do obrotu z uregulowaniami tego aktu prawnego. Okoliczność ta, zdaniem Sądu może nie mieć także istotnego znaczenia przy ocenie stopnia zawinienia skarżącej, która to przesłanka brana jest pod uwagę jedynie przy ustalaniu wysokości kary, zgodnie z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. W skardze podniesione zostały ponadto zarzuty naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego przemawiającego za wystąpieniem w sprawie przesłanek uzasadniających odstąpienie przez organ od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ naruszył zarazem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia analizy przesłanek wpływających na rozmiar kary pieniężnej z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. oraz niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Jak jednak wynika z przedstawionej uprzednio argumentacji, organ nie tylko wyczerpująco określił sposób naruszenia przez skarżącą obowiązujących powszechnie przepisów prawa, ale również wskazał przepisy, które zostały naruszone i uczynił to poprawnie. Organy administracyjne obydwu instancji dokonały oceny przesłanek wymiaru kary i prawidłowo zastosowały kryteria wynikające z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. Wymierzając karę skarżącej Spółce uwzględniono stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia przez Spółkę i zakres naruszeń, a także dotychczasową działalność skarżącej, która dopuściła się już uprzednio naruszenia przepisów rozporządzenia nr 1169/2011. Jako okoliczność wpływającą na obniżenie wysokości kary wzięto pod uwagę poprawienie przez skarżącą wadliwego oznakowania kolejnych partii produktu. W ocenie tutejszego Sądu, wymierzona w tej sprawie kara jest proporcjonalna do stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia. Sąd uznał, że taki sposób wykazania przez GIS naruszenia prawa i wyjaśnienie stronie motywów zapadłego rozstrzygnięcia, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie odpowiada w pełni zasadom, wyrażonym w art. 6 i 7 k.p.a., a ponadto art. 8 § 1 i art. 9 i 11 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał z pełnym przekonaniem potwierdzić zasadność odpowiedzialności skarżącej za naruszenia wskazane w zaskarżonej decyzji, z którymi to naruszeniami ustawodawca w art. 103 ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. wiąże konieczność nałożenia kary pieniężnej. Wobec powyższego, Sąd uznaje, że organy wyczerpująco i w sposób w pełni wyjaśniający rzeczywisty stan sprawy zebrały, a następnie rozpatrzyły dowody, mające w sprawie znaczenie. Dlatego też nie został naruszony art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Organa obu instancji uzasadniły swoje decyzje prawidłowo, w sposób odpowiadający dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia reguł postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a skarga nie okazała się zasadna. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.