VII SA/Wa 234/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu skargę oddala Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2009r. ([...]), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa - umorzył postępowanie z wniosku M. K. o uznanie kwalifikacji do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zawodu optometrysty zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 63, poz. 394). W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wykreśleniem zawodu optometrysty z listy zawodów regulowanych organ nie posiada kompetencji ustawowych do uznawania kwalifikacji do wykonywania tego zawodu nabytych w innych państwach Unii Europejskiej. Z tego względu postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] listopada 2009r. ([...]), na podstawie art. 3, art. 4 i art. 7 ww. ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich UE w zw. z art. 4 i art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007, Nr 65, poz. 437, ze zm.), oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2, art. 138 § 1 ust. 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że Dyrektywa 2005/36/WE (zw. dalej Dyrektywą) określa enumeratywnie listę zawodów należących do tzw. systemu sektorowego uznawania kwalifikacji, wobec których określono długość okresu szkolenia, minimalne wymogi kształcenia i dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji. Pozostałe zawody, w tym zawód optometrysty, objęte są tzw. systemem ogólnym uznawania kwalifikacji. System ogólny stosuje się, gdy migrant udaje się do państwa przyjmującego, w którym zawód jest regulowany. Dyrektywa nie określa enumeratywnie, które zawody są regulowane, ponieważ byłoby to ingerowaniem w uprawnienia państw członkowskich UE. Kodeks Dobrej Praktyki zawiera procedury powtarzające przepisy dyrektywy 2005/36/WE, która jest aktem bezwzględnie obowiązującym wszystkie państwa członkowskie UE. Tym samym migranci, w których państwie pochodzenia zawód nie jest regulowany, mogą ubiegać się o uznanie kwalifikacji do wykonywania zawodu i regulowanego w państwie przyjmującym zgodnie z art. 13 Dyrektywy. Organ właściwy w państwie przyjmującym, w którym zawód jest regulowany będzie żądać od migranta z kraju, w którym zawód nie jest regulowany, przedłożenia dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających nabycie kwalifikacji do wykonywania zawodu, a następnie badać, czy migrant ma wystarczające kwalifikacje do wykonywania zawodu w państwie przyjmującym. Niezałączenie do wniosku właściwego zaświadczenia jest błędem formalnym tylko w przypadku osób, które nabyły kwalifikacje w państwie członkowskim regulującym dany zawód. Informacje o tym, w których państwach członkowskich UE dany zawód jest regulowany są zamieszczone na stronie Komisji Europejskiej. Organ wyjaśnił, że w przypadku migracji skarżącego do innego kraju członkowskiego regulującego zawód optometrysty będzie musiał on wystąpić do właściwego organu niemieckiego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, posiadanie kwalifikacji do wykonywania zawodu optometrysty w Niemczech dla uznania tych kwalifikacji w innym państwie członkowskim UE. Ponadto, dla potwierdzenia 15-letniego doświadczenia zawodowego nabytego w RP skarżący musiałby złożyć zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz certyfikat potwierdzający odbycie szkolenia w RP. Minister wskazał, że - jako organ uprawniony - dokonuje weryfikacji przepisów regulujących poszczególne zawody medyczne i sprawdza, czy zawody wpisane na listę zawodów regulowanych rzeczywiście spełniają przesłanki definicji zawodu regulowanego oraz czy poza listą nie znajdują się zawody medyczne, które te przesłanki spełniają. Organ przytoczył definicję zawodu regulowanego, zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich UE oraz dokonaną analizę polskich aktów prawnych w zakresie zawodu optometrysty i stwierdził, że zawód ten nie spełnia przesłanek definicji zawodu regulowanego. Następnie podniósł, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o działach administracji rządowej organem właściwym do wprowadzania zmian na liście zawodów regulowanych jest Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który przychylił się do wniosku Ministra Zdrowia o wykreślenie zawodu optometrysty z listy zawodów regulowanych z uwagi na to, że nie może zostać spełniony warunek porównania programów kształcenia osób ubiegających się o uznanie kwalifikacji do wykonywania tego zawodu z kształceniem wymaganym w RP (brak przepisów regulujących jednolite standardy kształcenia i zasady nabywania uprawnień 2 do wykonywania zawodu). Tym samym również przepis rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 marca 2009r. w sprawie określenia zawodów regulowanych, w przypadku których można wszcząć postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji (Dz.U. z 2009r., Nr 38, poz. 302) dotyczący zawodu optometrysty nie może być wykonany. Warunkiem uznania kwalifikacji wnioskodawcy do wykonywania zawodu jest bowiem możliwość porównania jego kwalifikacji zawodowych z polskimi, jednolitymi w skali kraju wymaganiami dotyczącymi kwalifikacji zawodowych dla danego zawodu. Niemożność spełnienia tego warunku skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i jego umorzeniem. Skargę na powyższą decyzję złożył M. K., zarzucając naruszenie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 3 i art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich UE poprzez błędne przyjęcie, że zawód optometrysty nie jest zawodem regulowanym i wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Skarżący wskazał, że ani ww. ustawa, ani Dyrektywa nie uprawniają organu do rozstrzygania, który zawód będzie zawodem regulowanym, tylko obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem skarżącego zawód optometrysty należy uznać za regulowany w rozumieniu ww. ustawy z tego względu, że został on wymieniony w załączniku do rozporządzenia z dnia 5 marca 2009r., wydanego na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy. Terminowi "zawód regulowany" wielokrotnie stosowanemu przez ustawodawcę należy bowiem przypisywać to samo znaczenie, zwłaszcza gdy jest on użyty w jednym akcie. Skoro ustawodawca nakazuje traktować ten zawód, jako zawód regulowany w rozdziale III ustawy dotyczącym świadczenia usług transgranicznych, to jest on zawodem regulowanym. Nadto, skoro wykonywanie tego zawodu w ramach usług transgranicznych, często okazjonalnych - może być poprzedzone decyzją w sprawie uznania kwalifikacji (art. 31 ust. 1 ustawy) lub przystąpieniem do testu umiejętności (ust. 3), to nie sposób przyjąć, że zawód ten jest nieregulowany na podstawie przepisów dotyczących swobody przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości. Odpowiadając na skargę, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w 3 przeprowadzonym postępowaniu. Takich uchybień Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2009r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2009r. umarzającą postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego w zawodzie optometrysty. Skarżący wystąpił - stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 63, poz. 394), dalej zw. ustawą - z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie uznania zdobytych w Republice Federalnej Niemiec kwalifikacji zawodowych w zawodzie optometrysty. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz innych pism procesowych z faktu, wymienienia tego zawodu w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 marca 2009r. - w sprawie określenia zawodów regulowanych, w przypadku których można wszcząć postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. Nr 38, poz. 302) skarżący wywodzi, że zawód optometrysty jest zawodem regulowanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazuje, że terminowi "zawód regulowany" powinno się każdorazowo przypisywać to samo znaczenie, a zwłaszcza gdy termin ten jest użyty w ramach jednej ustawy. Powołane wyżej rozporządzenie wydano bowiem w granicach upoważnienia, o którym mowa w art. 31 ust. 2 ww. ustawy. Wskazać zatem trzeba, że dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych znajduje zastosowanie do wszystkich obywateli Państw Członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w Państwie Członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe. W wyżej powołanej ustawie transponowano część przepisów dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dotyczących tak zwanego "ogólnego systemu" uznawania kwalifikacji zawodowych oraz świadczenia usług transgranicznych. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy zawierającym definicję legalną zawodu regulowanego, zawodem regulowanym jest zespół czynności zawodowych, których wykonywanie jest uzależnione od spełnienia wymagań kwalifikacyjnych i warunków określonych w odrębnych polskich przepisach, zwanych dalej "przepisami regulacyjnymi". Ustawa nie definiuje pojęcia przepisów regulowanych, wskazuje natomiast w art. 4 2 ust. 1 pkt 7, że pojęcie kształcenia regulowanego oznacza kształcenie przygotowujące do wykonywania zawodu w państwie wnioskodawcy, uzupełnione - o ile jest to dodatkowo wymagane - szkoleniem zawodowym, okresem próbnym lub praktyką zawodową, których poziom i program są określone przepisami państwa wnioskodawcy lub podlegają zatwierdzeniu lub ocenie przez powołaną w tym celu instytucję w państwie wnioskodawcy. W pkt 8 ust. 1 art. 2 ww. ustawy wskazuje się, że termin kwalifikacje do wykonywania zawodu regulowanego - oznacza wymogi określone przepisami regulacyjnymi, od których spełnienia jest uzależnione wykonywanie zawodu. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że za zawód regulowany można uznać tylko taki zespół czynności, co do których - w odrębnych przepisach regulacyjnych - określono wymagania kwalifikacyjne i warunki, od spełnienia których uzależnione jest jego wykonywanie. W konsekwencji, warunkiem niezbędnym do wszczęcia postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych - na podstawie art. 7 ust. 1 ww. ustawy - jest funkcjonowanie w systemie prawnym państwa wnioskodawcy przepisów regulacyjnych określających kryteria, zgodnie z którymi uprawnione organy będą mogły dokonać weryfikacji czy wnioskodawca posiada odpowiednie kwalifikacje i spełnia określone dla danego zawodu regulowanego warunki. Wprawdzie w obecnie obowiązujących polskich przepisach prawnych zawód optometrysty wymieniony został w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 grudnia 2004r.- w prawie kwalifikacji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz.U. z 2004r., Nr 265, poz. 2644 ze zm.) w zakresie specjalistów nauk przyrodniczych i ochrony zdrowia; w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 czerwca 2008r. - w sprawie zakresu niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców, szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 123, poz. 801), a także w powołanym wyżej rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 marca 2009r., tym niemniej żaden z powołanych wyżej aktów prawnych nie zawiera przepisów regulacyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Oznacza to, że obecnie nie ma możliwości porównania kwalifikacji zawodowych zdobytych przez skarżącego w Republice Federalnej Niemiec z polskimi przepisami zawierającymi wymagania odnośnie zdobytego zawodu optometrysty. W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że brak regulacji prawnych, zawierających 5 jednolite kryteria sprawdzania kwalifikacji uzyskanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej odnośnie zawodu optometrysty czynił postępowanie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa w związku z art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2008r. Natomiast powoływane przez organ regulacje, tak art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. - o działach administracji rządowej, znajdujące odzwierciedlenie również w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2008r., dotyczą jedynie obowiązków uprawnionego organu odnośnie koordynacji uznawania kwalifikacji w zawodach regulowanych i podejmowania działań dla udostępnienia informacji w tym zakresie. W przepisach art. 19-21 ustawy sformułowana została bowiem zasada "współpracy administracyjnej" między organami właściwymi z poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej i państw członkowskich EFTA, mająca na celu ulepszenie, przyspieszenie i ułatwienie w praktyce procesu uznawania kwalifikacji zawodowych. Dlatego w art. 24-27 ustawy zamieszczono grupę przepisów, zawierających upoważnienia ustawowe dla właściwych ministrów do wydania aktów wykonawczych do projektu ustawy, w tym do powołania osoby pełniącej funkcję koordynatora oraz zespołu do współpracy z ministrem właściwym ds. szkolnictwa wyższego, a także - do utworzenia ośrodka informacji. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska, już tylko na marginesie wskazać trzeba, że trwają prace nad poselskim projektem ustawy o niektórych zawodach medycznych (druk sejmowy nr 846), który będzie dotyczył kompleksowego uregulowania kwalifikacji i zasad wykonywania wybranych zawodów medycznych uregulowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej, w tym zawodu optometrysty. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.