VII SA/Wa 2341/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata S. G.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Decyzją z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...], Naczelnik Miasta L., zatwierdził plan realizacyjny i udzielił J. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem, przy ul. [...] w L.. Z wnioskiem o unieważnienie pozwoleń na budowę dwóch budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce rolnej, kl. IVa, nr [...], przy ul. [...] w L. wystąpił R. B.. Wnioskodawca wskazał, że jego interes prawny wynika z: decyzji Zastępcy Naczelnika Miasta L. nr [...] z dnia [...] lipca 1980 r., którą oddano mu w użytkowanie wieczyste ww. działkę gruntu oraz wyciągu z księgi wieczystej nr KW [...] z dnia [...] maja 1984 r. prowadzonej dla tej nieruchomości, gdzie widnieje on jako współużytkownik wieczysty wraz z J. P.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 157 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że w związku z odmową R. B. sprecyzowania przedmiotu ww. wniosku, przedmiot postępowania nieważnościowego ustalił na podstawie przeprowadzonych czynności wyjaśniających, tj. w wyniku uzyskania od Burmistrza Miasta L. akt administracyjnych dotyczących pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem. Ponadto w trakcie postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] ustalił, że od momentu wydania postanowienia przez Sąd Rejonowy w L. z dnia [...] maja 1985 r., nr [...], o podziale majątku wspólnego R. B. i J. P., jedynym użytkownikiem wieczystym nieruchomość przy ul. [...] w L. jest wyłącznie J. P.. Stan ten potwierdzają odpisy z ksiąg wieczystych: nr Kw. [...] z dnia [...] lutego 2002 r. oraz nr księgi [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Dodatkowo ustalił, że z działki nr [...] w L. zostały wyodrębnione działki o nr [...]. Organ nadzorczy uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek R. B. wskazał, że podmiotem uprawnionym w sprawach o unieważnienie decyzji dotyczących pozwolenia na budowę, identycznie jak w sprawach o jego wydanie, jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust 2 Prawa budowlanego) - rozumianego legalnie według definicji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przymiot strony oceniany jest zawsze w oparciu o obowiązujący stan, a podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w rozumieniu przepisów k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W ocenie organu nadzorczego ze zgromadzonych w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że R. B. nie dysponuje aktualnie żadnym z wymienionych tytułów prawnych w obszarze oddziaływania budynku gospodarczego z garażem, zrealizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w L., w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta L. nr [...] z dnia [...] lipca 1986 r. Natomiast wskazywane przez wnioskodawcę inne przesłanki uznania za stronę nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Odwołanie od ww. decyzji złożył R. B., podnosząc, że to on jest jedynym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] przy ul. [...] w L.. Ponadto wskazał, że decyzja organu I instancji nie zawiera podstawy prawnej, rażąco narusza prawo i nie została oparta na materiale dowodowym, lecz na fałszywych wyjaśnieniach J. P.. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że R. B. był użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej jako [...], z której w wyniku przekształceń powstały działki nr [...] położone w L., na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Użytkowanie wieczyste zostało ustanowione decyzją Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lipca 1980 r., Nr [...]. Natomiast postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 1985 r., o podziale majątku wspólnego, sąd przyznał cały udział w użytkowaniu wieczystym J. P.. Stan ten potwierdza również znajdujący się w aktach administracyjnych odpis z księgi wieczystej z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], zgodnie z którym jedynym użytkownikiem wieczystym działek nr [...], położonych w L., przy ul. [...], jest J. P.. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest podstaw do uznania R. B. za stronę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. B., podtrzymując swoje stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu. W ocenie skarżącego z akt sprawy wynik, że to on jest użytkownikiem wieczystym ww. działki, a nie J. P., która nie posiadała żadnej umowy na użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości zarówno przed, jak i po bezprawnym podziale majątku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarżący winni mieć na względnie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy obu instancji prawidłowo uznały, że R. B. nie posiada przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnik Miasta L. z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu J. P. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem, przy ul. [...] w L.. Skarżącemu wyjaśnienia wymaga, że wobec treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest dokonanie wyłącznie oceny, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły, iż R. B. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta L.. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743). Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. dokonuje legitymacji procesowej strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, organ administracyjny władny jest na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. - odmówić wszczęcia postępowania. Z tego względu organ nadzorczy po ustaleniu, że wnioskodawca - R. B. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mógł rozpoznać merytorycznie wniosku o stwierdzenie nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2128/02, publ. Monitor Prawniczy 2003/4 str. 147, LexPolonica nr 360651 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt I SA 764/03, publ. LexPolonica nr 380521, Prokuratura i Prawo - dodatek 2005/4 poz. 44). W przedmiotowej sprawie, wobec zarzutów podnoszonych przez R. B., zasadne więc było (tak jak to uczynił Wojewoda [...]) wyjaśnienie, czy wnioskodawca legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na której został wybudowany przez J. P., w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...], budynek gospodarczy z garażem, przy ul. [...] w L.. W tej sprawie żadna ze stron postępowania oraz organy nadzorcze nie kwestionują faktu uzyskania przez R. B. tytułu prawnego do działki nr [...] przy ul. [...] w L. (obecna numeracja po podziale nr [...]). Fakt ten oraz wpisanie przysługującego R. B. tytułu prawnego do tej nieruchomości do księgi wieczystej nie stanowi podstawy do uznania jego interesu prawnego w skutecznym dochodzeniu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]. Skarżący winien mieć na względzie, że jego sytuacja prawne oraz sytuacja prawna ww. nieruchomości uległy zmianie, jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że w związku z rozwodem R. B. i J. P., Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia [...] maja 1985 r. sygn. akt [...] dokonał podziału majątku wspólnego wyżej wymienionych, m.in. w ten sposób, że przyznał J. P. na wyłączna własność działkę ogrodniczą o obszarze 5139 m² położoną w L. przy ul. [...]. Następnie na wniosek z dnia 14 lutego 1986 r. na podstawie ww. postanowienia o podziale majątku J. P. została wpisana do księgi wieczystej Nr Kw. [...] jako jedyny użytkownik wieczysty. Przed wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego Wojewoda [...] uzyskał również odpis zwykły księgi wieczystej, stan prawny na dzień 15 stycznia 2009 r. (nr księgi [...]), potwierdzający, że jedynym użytkownikiem wieczystym działek nr [...] (dawny nr [...]) jest J. P.. Ponadto Wojewoda [...] uzyskał wypisy z rejestru gruntów działek sąsiednich, z których nie wynika by R. B. posiadał jakikolwiek tytuł prawny do działek (sąsiadujących z działkami nr [...]), które znajdują się w potencjalnym obszarze oddziaływania budynku gospodarczego z garażem, wybudowanego na podstawie ww. decyzji Naczelnika Miasta L.. Ustalenia te były konieczne z uwagi na treść art. 28 k.p.a., który stanowi podstawę do określenia kręgu stron postępowania nieważnościowego. Zgodnie z tym przepisem stroną (postępowania) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z zakresu podmiotowego art. 28 k.p.a. wynika, że krąg podmiotów w postępowaniu nieważnościowym może być szerszy od kręgu podmiotów, które brały udział w postępowaniu zwykłym o pozwoleniu na budowę. Dlatego złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowlę, a obecnie żąda przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności, wymaga również badania interesu prawnego takiego podmiotu w szerokim znaczeniu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a nie tylko na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ocena ta winna być dokonana w oparciu o aktualny stan prawny w dacie podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W związku z powyższym, podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego winien wykazać się interesem prawnym usprawiedliwiającym jego udział w takim postępowaniu w charakterze strony. Jak wynika z akt sprawy, organy administracyjne obu instancji dokonały prawidłowej oceny, że R. B. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, ponieważ skarżący nie posiada tytułu prawnego do żadnej z nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto skarżący nie wykazał się tytułem prawnym do nieruchomości (obecnie nr [...]) położonej przy ul. [...] w L.. Na ocenę tego faktu nie ma znaczenia zarzut skarżącego o dokonaniu bezprawnego podziału majątku przez sąd powszechny, ponieważ zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Określenie "inne sądy i inne organy" i przewidziany w tym przepisie zakres związania odnosi się m.in. do sądów administracyjnych (patrz: teza 1. do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1101/08, publ. LEX nr 527421), jak i organów administracyjnych. Z tego względu organy nadzorcze oraz sąd administracyjny jako związane postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] maja 1985 r. sygn. akt [...] o podziale majątku wspólnego, wobec braku powołania przez skarżącego okoliczności, które miałyby wpływ na wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia, nie mogły przyjąć odmiennych ustaleń niż tych wskazanych w postanowieniu o podziale majątku. Ponadto wskazania wymaga, że tytuł prawny do nieruchomości jaki przysługuje J. P., wpisany do księgi wieczystej, jest dodatkowo chroniony przez domniemanie prawne zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.