VII SA/Wa 2343/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to uruchomione zostało na wniosek skarżącej, która pismem z [...] grudnia 2007 r. zwróciła się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. nr [...], zezwalającej na kontynuację prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną na działce nr ewid. [...]przy ul. [...]w [...]. Przy piśmie z [...] stycznia 2012 r. i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), Wojewoda [...] przekazał wniosek M. B. o stwierdzenie nieważności ww. aktu, do załatwienia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Wskazał w tymże piśmie, że decyzją z [...] czerwca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. nr jw., jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2010 r. znak [...]wyeliminował tę decyzję w trybie stwierdzenia nieważności z obrotu prawnego przyjmują, że została wydana przez organ niewłaściwy. Sprawa dotyczyła bowiem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w tego typu sprawach (uregulowanych obecnie w art. 51 Prawa budowlanego), właściwy jest organ nadzoru budowlanego. Stąd też wniosek M. B. należało przekazać do załatwienia zgodnie z właściwością. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu postępowania nieważnościowego z ww. wniosku skarżącej i po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, w dniu [...] maja 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., znak: [...], udzielającej A. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...]w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez M. B. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. We wniesionym odwołaniu skarżąca podniosła, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1994 r. stało się bezprzedmiotowe, albowiem organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu objętego tą decyzją, prowadzi postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...]-na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...]czerwca 1993 r., udzielił A. i A. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...]w [...]. W związku z tym, iż inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] marca 1994 r., nałożył na inwestorów, na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej ww. budynku mieszkalno-gospodarczego. Mając na względzie to, że inwestor wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku oraz ustalenia, że dokonane zmiany nie naruszają przepisów prawa budowlanego organ wydał decyzję z [...] kwietnia 1994 r., którą udzielił A. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną, zlokalizowanym przy ul. [...]w [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. W związku z tym, iż w obowiązującej ówcześnie ustawie nie obowiązywały unormowania dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych, organ był uprawniony do wydania decyzji o pozwoleniu na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z tych też przyczyn organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. nie wypełnia żadnej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności. Organ stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Dostrzegł, że rozpatrując odwołanie z [...] maja 2012 r. był związany wnioskiem strony dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., który nie został wycofany, a jednocześnie nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania nieważnościowego z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – M. B. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności na to, że sprawa dotyczy budynku realizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, usytuowanego w ostrej granicy z jej nieruchomością. Podniosła, że ani przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1994 r., ani ustalenia wówczas obowiązującego planu miejscowego, nie zezwalały na taką lokalizację budynków. W konsekwencji stwierdziła, że wydanie pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia na kontynuowanie prac przy tak usytuowanym budynku (bez jej zgody i wiedzy), należy uznać za rażąco naruszające prawo. Wskazała, iż taką ocenę przedstawił także Wojewoda [...] w decyzji z [...] sierpnia 2008 r., którą stwierdził nieważność kwestionowanego aktu z [...] kwietnia 1994 r. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2012 r. skarżąca wniosła, aby przy rozpatrywaniu sprawy uwzględnić uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z [...] marca 2013 r. uczestnik postępowania – A. R. nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od jej treści. -Przypomnieć należy, że Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]maja 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., udzielającej A. i A. R. pozwolenia na kontynuowanie prac przy budynku gospodarczym z częścią mieszkalną przy ul. [...]w [...]. Orzekając w ten sposób Główny Inspektor przyjął za organem I instancji, iż kwestionowana decyzja z [...] kwietnia 1994 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W sposób szczególny organ odwoławczy skoncentrował się na przesłance rażącego naruszenia prawa i art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie którego to przepisu organ decyzją z [...] kwietnia 1994 r. zezwolił inwestorom na kontynuację inwestycji. Choć ocena organu odwoławczego przedstawiona w tej kwestii jest prawidłowa, to jednak nie można uznać, iż jest ona wystarczająca do stwierdzenia, że decyzja z [...] kwietnia 1994 r. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy poddał analizie bowiem tylko jedno z zagadnień występujących w sprawie, a mogących mieć znaczenie dla ustalenia, czy kwestionowany akt nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Ustalił jedynie, czy w okolicznościach istniejących (i znanych organowi) w dacie decyzji z [...] kwietnia 1994 r. i obowiązującym wówczas stanie prawnym, możliwym było wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację prac (po uprzednim odstąpieniu przez inwestora od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej). Nie zbadał jednak, czy możliwym było wydanie takiej decyzji, z uwagi na projekt techniczny stanowiący załącznik do niej, i przyjęte w nim rozwiązania. Nie zbadał tym samym, czy weryfikowana decyzja ze względu na to, że zezwalała na prowadzenie prac według projektu technicznego załączonego do niej, była zgodna z prawem, w tym ustaleniami planu obowiązującego wówczas na tym terenie. Brak oceny w tym zakresie świadczy -zdaniem Sądu- o pobieżnej analizie sprawy i istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z ar. 156 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy. W ten bowiem sposób ocenić należy decyzję wydaną bez przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, bo nie rozważającego wszystkich kwestii istotnych w kontekście ww. przepisu art. 156 § 1 Kodeksu. -Rozwijając powyższe zauważyć trzeba, iż kwestionowana decyzja z [...]kwietnia 1994 r. nr [...]odnosi się do budynku gospodarczego z częścią mieszkalną zlokalizowanego przy ul. [...]w [...]. Budynek ten początkowo realizowany był jako budynek garażowy, na podstawie pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 1992 r. Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowodowało, iż w dniu [...]czerwca 1993 r. Prezydent Miasta [...]wydał decyzję, którą na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z 1994 r. zezwolił na budowę obejmującą budynek gospodarczy z częścią mieszkalną. Kolejne odstąpienie od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej skutkowało decyzją weryfikowaną w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, tj. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...]kwietnia 1994 r. Decyzja ta, wydana również na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzedzona została postanowieniem z [...] marca 1994 r., mocą którego na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., organ nałożył na A. i A. R. obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej obiektu (a obowiązek ten został wykonany). Dostrzegając powyższe, Główny Inspektor słusznie -w ocenie Sądu- przyjął w sprawie, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji, organ mógł zastosować ww. art. 29 i na jego podstawie zezwolić na kontynuację prac. Żaden inny przepis sytuacji takiej nie regulował, ustawa z 1974 r. nie zawierała bowiem odpowiednika obecnie obowiązującego przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Prace można było zaś prowadzić tylko na podstawie pozwolenia na budowę, które uprawniało do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych. Tym samym, zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż w stanie faktycznym sprawy możliwe było co do zasady wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację prac w oparciu o ww. art. 29, w myśl którego pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych (ust. 1 zd. 1). Wskazać przy tym także należy, iż w art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. ustawodawca przewidział m. in. sytuację związaną z realizacją robót budowlanych, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki. W regulacji tej ustawodawca wskazał na decyzję zezwalającą na wznowienie robót (v. art. 36 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Przy czym, wskazany przepis nie stanowił podstawy prawnej do wydania tego rodzaju decyzji. Jego treść świadczy jednak o tym, że również pod rządami ustawy z 1974 r., wydanie takiej decyzji -w przypadku odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę- było możliwe. Reasumując, należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż wydanie decyzji zezwalającej na kontynuację prac na podstawie art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa, a więc oczywiste i nie budzące żadnych wątpliwości. W orzecznictwie zgodnie bowiem przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja, w kontekście powyżej omówionym, w tym przypadku nie występuje. -W sprawie zabrakło jednak wyjaśnienia, czy z uwagi na projekt techniczny zatwierdzony w istocie kwestionowaną decyzją, decyzja ta nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą. Zabrakło tym samym wyjaśnienia, czy z uwagi na sposób usytuowania budynku względem nieruchomości sąsiedniej, inwestycja (w istniejącym wówczas kształcie) nadawała się do kontynuowania. Tego też dotyczą zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie. Zauważyć w tej materii należy, iż z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania zwykłego jak i z treści skargi wynika, że sporny budynek usytuowany jest w ostrej granicy z nieruchomością sąsiednią. W ocenie skarżącej, na takie usytuowanie nie pozwalały ani przepisy prawa z daty weryfikowanej decyzji, ani obowiązujący wówczas plan miejscowy. Z tych też względów, jak podniosła skarżąca (załączając do skargi decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]września 2007 r. znak: [...]), doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1993 r., tj. drugiej z kolei decyzji wydanej w celu realizacji spornego zamierzenia. Stwierdzając nieważność tego aktu wskazano na rażące naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Sprawa w ww. zakresie nie została w ogóle rozważona i oceniona. Organ odwoławczy nawet nie dostrzegł, iż decyzja z [...] kwietnia 1994 r. powołuje się na plan miejscowy zatwierdzony uchwałą nr [...]z [...]listopada 1985 r. i nie zbadał, czy pozostaje w zgodzie z tym planem (czy też może na tym terenie, w tym czasie obowiązywał już inny plan, a przywołanie ww. było błędne). Nie dostrzegł również, że decyzja ta posiada załącznik w postaci projektu technicznego i nie rozważył, czy w tym kontekście nie jest dotknięta żadną wadą, w szczególności – wadą rażącego naruszenia prawa, choćby w związku z ww. § 12 warunków technicznych. Z tych też przyczyn, Sąd podzielił zarzuty skargi i za konieczne uznał jej uwzględnienie, i uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, decyzja ta nie została bowiem poprzedzona wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym (w zakresie właściwym dla postępowania nieważnościowego), a w efekcie tego co najmniej przedwcześnie mocą tej decyzji przyjęto, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. nie jest dotknięta wadą nieważności. Weryfikując decyzję z [...] kwietnia 1994 r. organ II Instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny w jakich okolicznościach faktycznych i prawnych została ona wydana, a następnie – czy nie jest dotknięta taką wadliwością, że zachodzi konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwość, tj. rażącego (szczególnie istotnego) naruszenia prawa. Analizując sprawę ograniczył się wyłącznie do możliwości wydania tego rodzaju decyzji (zezwalającej na kontynuację prac) w stanie faktycznym i prawnym sprawy, pozostałe aspekty (zasygnalizowane powyżej), związane z wydaną w dniu [...] kwietnia 1994 r. decyzją, nie znalazły się w zakresie zainteresowania i rozważań tego organu. To zaś musiało skutkować uchyleniem kontrolowanego przez Sąd orzeczenia. -Orzekając ponownie w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na względzie powyższe uwagi Sądu. Winien także wziąć pod uwagę, iż weryfikowaną decyzję poprzedzała decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1993 r. (dotycząca również tej samej inwestycji), która została wyeliminowana w trybie stwierdzenia nieważności z obrotu prawnego. Stosownie do zasady uregulowanej w art. 8 k.p.a., okoliczności tożsame w obu tych spraw, winny być przez ten sam organ w ten sam sposób ocenione, inaczej prowadzi to do naruszenia wskazanej normy prawnej. -Na koniec Sąd wyjaśnia, iż kontrolując sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, poprzez wydanie decyzji w I instancji przez organ nadzoru budowlanego. Istotą sprawy była weryfikacja w trybie stwierdzenia nieważności aktu wydanego wprawdzie przez Prezydenta Miasta [...] (czyli organ architektoniczno-budowlany), ale dotyczącego pozwolenia na kontynuację prac, a więc rozstrzygnięcia, pozostającego obecnie we właściwości organów nadzoru budowlanego (v. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego). Z tych też powodów, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.