VII SA/Wa 2344/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...]działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lipca 1968 roku nr [...]udzielającej J. D. pozwolenia na budowę wytwórni prefabrykatów w miejscowości [...], z terminem ważności do 1975 roku, umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lipca 1968 roku utraciła moc obowiązującą w roku 1975, to jest z okresem na jaki została wydana. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że nie ma prawnych możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lipca 1968 roku z uwagi na jej brak w obrocie prawnym. Oznacza to, że z chwilą kiedy decyzja przestała obowiązywać, jakiekolwiek postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Wojewoda [...] zaznaczył, że wnioskodawca miał możliwość dochodzenia zarówno zmiany lub uchylenia przedmiotowej decyzji, jak też stwierdzenia jej nieważności, ale tylko w okresie kiedy ona obowiązywała - to jest do roku 1975. Ponadto, skoro adresat decyzji nie zgadzał się z jej zapisami - jak twierdzi w złożonym wniosku - miał możliwość odwołania się od niej, zgodnie z pouczeniem, czego nie uczynił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak : [...]działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Wojewody [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lipca 1968 r. udzielała tymczasowego pozwolenia na budowę wytwórni prefabrykatów z ważnością do 1975 r. Upływ powyższego terminu nie oznacza jednak, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Stosownie do treści § 19 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., Nr 38, poz. 197) przy ustalaniu warunków w pozwoleniach na budowę powiatowy organ państwowego nadzoru budowlanego ma prawo w szczególności określić termin użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i ich rozbiórki oraz termin uporządkowania terenu nieruchomości i ulicy. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane tymczasowe obiekty budowlane powinny być rozebrane po upływie okresu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, na jaki zostały wzniesione. Zdaniem organu, ustalony w decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...]lipca 1968 r., Nr [...] termin "ważności" pozwolenia na budowę oznacza termin użytkowania wytwórni prefabrykatów i stanowi jeden z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ tego terminu nie skutkuje wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz rodzi obowiązek dokonania rozbiórki wybudowanego na jej podstawie obiektu. Z uwagi na powyższe, za bezpodstawne organ odwoławczy uznał umorzenie przez Wojewodę [...], jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lipca 1968 r. Dodatkowo wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady określonej w art. 10 kpa. Z wniosku J. D. z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że ustanowił on w sprawie pełnomocnika, który nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. D. wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i właściwego jej załatwienia oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu strony wyrażające się w przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem zaniechaniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia istoty sprawy pomimo posiadania kompletnego materiału dowodowego oraz brak konieczności dokonywania dodatkowych wyjaśnień i ustaleń. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako "decyzja kasacyjna", która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na jej wynik. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art.15 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r.,sygn. akt I OSK1859/06 (Lex nr 338621) "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2011, Nr 6, poz.18). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w pełni zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznające konieczność uchylenia decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co w niniejszej sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lipca 1968 roku w pełnym zakresie. Umarzając postępowanie nieważnościowe Wojewoda [...] błędnie przyjął, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] lipca 1968 roku z upływem określonego w niej terminu wygasła, a wobec braku jej w obrocie prawnym postępowanie o stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowe. W związku z tym wyjaśnić należy, że przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego przewidywały, przy ustalaniu warunków w pozwoleniach na budowę, określenie przez organ terminu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i ich rozbiórki. Zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytku, który po upływie okresu, oznaczonego w pozwoleniu na budowę, ulega rozbiórce lub przeniesieniu, oraz obiekt budowlany nie połączony trwale z terenem i przeznaczony do częstej rozbiórki i składania. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. tymczasowe obiekty budowlane powinny być rozebrane po upływie okresu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, na jaki zostały wzniesione. Z powołanych uregulowań wynika, że upływ terminu nie rodzi skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, lecz obliguje inwestora do dokonania jego rozbiórki. Z powyższych względów za nietrafny uznać należy zarzut skarżącego dotyczący braku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który w jego ocenie dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na podjęcie merytorycznej decyzji. Stosownie do art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] nie miała charakteru decyzji merytorycznej rozstrzygającej istotę sprawy. Była to decyzja formalna, orzekającą o bezprzedmiotowości postępowania i nie poprzedzało jej żadne postępowanie wyjaśniające. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zatem niewadliwie uznał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Prawidłowe ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powodują zatem, że skarga nie podważyła legalności wydanego orzeczenia. Z powyższych względów, skoro zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).