VII SA/Wa 2344/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną oddala skargę Uzasadnienie. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister"), zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2017 r. znak: [...], o odmowie wznowienia - z wniosku J. P. - postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] [...]- [...] - [...] - granica województwa [...] na odcinku od km 1+912 do km 29+269 - z wyłączeniem obszaru miejscowości [...]od km 22+211 do km 25+353". Minister wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w trakcie postępowania zakończonego postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa i zbadał prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, a także rozpatrzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym przez J. P. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym po zapoznaniu się z argumentami J. P. zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem własnego postanowienia. Jak wyjaśnił organ, kwestię wznowienia postępowania administracyjnego regulują przepisy rozdziału 12 k.p.a. w art. 145 -151. Organ omówił zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym i wskazał, że jest ono dwuetapowe. W pierwszym etapie, tzw. postępowaniu rozpoznawczym, organ bada swoją właściwość oraz formalne podstawy wznowienia postępowania, tj. czy decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie jest ostateczna, czy wniosek pochodzi od strony, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 k.p.a., przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Dopiero pozytywna weryfikacja powyższych przesłanek pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie J. P. we wniosku z [...] marca 2017 r. (złożonym osobiście w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r.) wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] powołując się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. W takim przypadku, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., strona ma termin miesięczny złożenia podania o wznowienie postępowania, liczony od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednym z warunków procedowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest więc uprzednie ustalenie, że spełniony został wskazany wyżej warunek formalny. Obowiązująca prawo przewiduje ograniczenie uprawnienia do domagania się wznowienia postępowania, wprowadzając termin, po przekroczeniu którego nie jest już możliwe złożenie podania o wznowienie postępowania. Wymóg ten, pomimo że ma charakter formalny, stanowi istotny element konstrukcji nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Należy mieć na uwadze, że instytucja wznowienia postępowania stanowi wyjątek od zasady stałości rozstrzygnięć administracyjnych, wskazanej w art. 16 k.p.a. Do art. 148 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wykładnia literalna, co wynika z charakteru postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które ma charakter nadzwyczajny, co wyklucza zastosowanie wykładni rozszerzającej do przepisów regulujących jej przebieg (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1886/14). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, organ nadzoru ponownie rozpatrujący przedmiotową sprawę, badając przesłankę zachowania terminu, wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a., do złożenia wniosku o wznowienie postępowania ustalił, iż prawidłowe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu Ministra Infrastruktur i Budownictwa, że J.P. uchybił terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Materiał zgromadzony w aktach niniejszej sprawy wskazuje, iż J. P. już w swoim odwołaniu z dnia [...] maja 2014 r. od decyzji Wojewody [...] (nadanym w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, w dniu [...] maja 2014 r.) informował, iż wykorzystywane dokumenty przedstawiające dotychczasowy pas drogowy są nieaktualne, zostały stworzone w czasie pomiarów scaleniowych z lat siedemdziesiątych, lecz scalenie to nie doszło do skutku. Ponadto, w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący wskazał ponownie na niezgodność z prawem oraz nieaktualność map scaleniowych. Powyższe potwierdził sam wnioskodawca wielokrotnie wskazując w swoim wniosku, iż podnosił uprzednio zarzuty dotyczące wadliwie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej zarówno w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] jak również przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W ocenie Ministra ponownie rozpatrującego sprawę, bezsprzecznym jest fakt, iż już w dniu [...] maja 2014 r. wnioskodawca wiedział o zaistnieniu wskazanych we wniosku okolicznościach, mających w jego mniemaniu uzasadniać wznowienie postępowania. W takiej sytuacji miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął J. P. w dniu [...] czerwca 2014 r. Składając w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]w dniu [...] kwietnia 2017 r. wniosek z dnia [...] marca 2017 r. o wznowienie postępowania, J. P. bez wątpienia uchybił terminowi przewidzianemu do jego złożenia Mając na uwadze ustalenia wynikające z dokonanej analizy akt sprawy organ stwierdził, iż w postanowieniu Ministra prawidłowo uznano, że wniosek J. P. został złożony po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a.. W tej sytuacji faza postępowania o wznowienie prawidłowo została zakończona postanowieniem z art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez J. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Sam J. P. w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznał, iż "w swoich odwołaniach podnosił fakt wykorzystania dokumentacji scaleniowej" i że "już [...] Maja 2014 roku został podniesiony problem wykorzystania nieaktualnej dokumentacji scaleniowej", który - jak sam przyznał skarżący - był jednym "z wielu problemów" podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. Nie można przyjąć, że o okolicznościach faktycznych stanowiących podstawę wznowienia postępowania skarżący (jak próbuje udowodnić) dowiedział się dopiero w dniu [...] marca 2017 r. wraz z odebraniem osobiście w tym dniu pisma ze Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., które to pismo - w przekonaniu skarżącego - "było pierwszą nową, faktyczną okolicznością i najistotniejszą merytorycznie w sprawie" gdyż było "pierwszym pismem w sprawie które stwierdzało rzecz fundamentalną", że jego nieruchomość nie była objęta scaleniem gruntów, bowiem świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu dla oceny zachowania terminu. Termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym okoliczności te uznał za przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Błędne jest zatem stanowisko J. P., który upatruje zachowanie przesłanki z art. 148 k.p.a. w okolicznościach, iż o możliwości wznowienia postępowania dowiedział się z ww. pisma Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], które dopiero potwierdziło wcześniejsze "gołosłowne twierdzenie [skarżącego] (...) o wykorzystaniu nielegalnej dokumentacji scaleniowej". Natomiast okres trwania postępowania nie miał wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra i w żaden sposób nie świadczy o nieprawidłowości wydanego postanowienia Ministra, jak również okres ten nie "byt wykorzystany na obmyślenie sposobu ogłupienia chłopka" z [...]. Okoliczność, że skarżący nie został przekonany co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasad postępowania administracyjnego. J. P. ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jego stanowiska w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. złożył J. P. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia. W skardze wyraził ogólne niezadowolenie z analizy stanu faktycznego i historycznego sprawy dokonanej przez organ. Wskazał, że w jego ocenie wystarczająco nakreślił rys historyczny sprawy, aby organy mogły ocenić że wcześniej argumentacja była gołosłowna, a obecnie jest potwierdzenie w dokumentacji. Skarżący nie jest prawnikiem i nie był w stanie zrozumieć na czym polegało lub wobec czego termin do wniesienia wniosku został uchybiony. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonym postanowieniu z [...] sierpnia 2017r. Minister powtórzył, że J. P. już w swoim odwołaniu z dnia [...] maja 2014 r. od decyzji Wojewody [...] nr [...] informował, iż wykorzystywane dokumenty przedstawiające pas drogowy są nieaktualne, zostały stworzone w czasie pomiarów scaleniowych, które do skutku nie doszło. W ocenie Ministra ponownie rozpatrującego sprawę bezsprzecznym jest fakt, iż już w dniu [...] maja 2014 r. wnioskodawca wiedział o wskazanych we wniosku okolicznościach, mających w jego mniemaniu uzasadnić wznowienie postępowania. W takiej sytuacji miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął J. P. w dniu [...] czerwca 2014 r. Skarżący już we wniosku wspomniał o podnoszonej kwestii bezwartościowej i nielegalnej dokumentacji geodezyjnej; była to – jego zdaniem - okoliczność nowa i nieznana organowi wydającemu decyzję, okoliczność niepoparta żadnymi dowodami i mająca charakter domniemania. Była podniesiona po wydaniu decyzji nr [...] i była przedmiotem postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Ministra[...]października 2015 r. Nasuwa się więc skarżącemu pytanie, jak można było składać wniosek o wznowienie postępowania na podniesioną okoliczność która była przedmiotem postępowania odwoławczego. Wbrew obowiązującemu prawu okoliczność ta przez Ministra nie została wyjaśniona. Posłużono się "oszustwem" stwierdzając, że w toku postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne badanie dokumentów mapowych. W tym kontekście wniosek należało potraktować jako przypomnienie, że przedmiotowego problemu nie wyjaśniono i należy wyjaśnić. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Ministra, jak również postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa, a skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z tej przyczyny, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.) następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Skarżący wywodził (vide wniosek z dnia [...] marca 2017 r.) konieczność wznowienia postępowania z przesłanki z art. 145 pkt. 5 k.p.a.; zarzuty dotyczyły bowiem wydania dnia [...] października 2015 r. decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, znak: [...] (uchylającą w części decyzję Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...][...]-[...]–[...]) i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującą w mocy na podstawie "bezwartościowej dokumentacji geodezyjnej", co zostało skarżącemu ujawnione dopiero po [...] marca 2017 r., kiedy to odebrał pismo ze Starostwa Powiatowego w[...]z dnia [...] marca 2017 r. Z pisma tego wynikać miało, że jego nieruchomość nie była objęta scaleniem gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że organ administracji publicznej otrzymując wniosek o wznowienie postępowania ma obowiązek zbadania kwestii formalnych, do których należą podstawy wznowienia – art. 145 § 1 k.p.a. i termin do złożenia wniosku o wznowienie – art. 148 k.p.a., przy czym początek biegu terminu jest uzależniony podstawą wznowienia, bowiem zaczyna biec od dowiedzenia się o podstawie wznowienia, lub o decyzji, której wznowienie ma dotyczyć. Spełnienie łączne tych przesłanek – podstawa i zachowanie terminu warunkuje możliwość wznowienia postępowania. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "wznowienie postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, które miałoby prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, zatem jako wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych muszą być w nim zachowane formy przewidziane przepisami, w tym dotyczące podania o wznowienie postępowania. Musi ono zachowywać wymogi formalne (...)" (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 756/17, CBOSA). Minister prawidłowo więc w pierwszej kolejności dokonał ustalenia, czy skarżący swoje podanie o wznowienie postepowania wniósł w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art.148 § 1 k.p.a.). Prawidłowo analizując znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (w tym pisma skarżącego, zawierające jego stanowisko w wielu kwestiach dotyczących rzekomych nieprawidłowości przy pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej) organ ustalił, że podnoszone przez skarżącego "nowe" okoliczności znane mu już były na etapie postępowania odwoławczego od wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Już wówczas skarżący twierdził, że dokumentacja scaleniowa była niewłaściwa, a – na co powołuje się sam skarżący w swoim wniosku z [...] marca 2017 r. - już [...] maja 2014 r. wskazywał na wykorzystanie nieaktualnej dokumentacji scaleniowej. Z wniosku tego wynika także, że informował o fakcie nieaktualności dokumentacji scaleniowej organa administracyjne tuż po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji przez Wojewodę [...] o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Co więcej, jak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 123/16 (oddalającego skargę J. P. na decyzję organu II instancji, Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r.), skarżący i w tym sądowym postępowaniu podnosił kwestie związane z rzekomo niewłaściwą dokumentacją scaleniową – które mają być owa "nową okolicznością", o której skarżący miał się dowiedzieć dopiero po [...]marca 2017 r., kiedy to odebrał pismo ze Starostwa Powiatowego w [...]. Skarżący już w skardze na ww. decyzję zarzucał, że część jego gruntu "potajemnie mu zagrabiono" i podnosił, że granice działek podochodzą ze scalenia gruntów w [...], które do skutku nie doszło, a sporządzona dokumentacja nie była ważna. Skarżący podnosił też, że poszerzenia pasa drogowego dokonano bezprawnie. J. P. w dniu [...] kwietnia 2017 r. złożył podanie datowane na [...] marca 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]. Z akt sprawy – w tym pism skarżącego – wynika wprost, że o okolicznościach dotyczących rzekomych nieprawidłowości w postepowaniu scaleniowym wiedział jednak najpóźniej w dacie wydania ww. decyzji Wojewody. Minister miał więc wszelkie podstawy do tego, aby uznać, że już w dniu [...] maja 2014 r. (data złożenia odwołania z dnia [...] maja 2014 r. od decyzji Wojewody [...]) wnioskodawca wiedział o zaistnieniu wskazanych we wniosku okolicznościach, mających w jego mniemaniu uzasadniać wznowienie postępowania. W takiej sytuacji miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął J.P. w dniu [...] czerwca 2014 r. – zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. Podanie skarżącego o wznowienie złożone zostało prawie 3 lata po upływie tego terminu. Fakt, że [...] marca 2017 r. skarżący odebrał pismo ze Starostwa Powiatowego w [...] (z tej samej daty), z którego wynikać miało, że jego nieruchomość nie była objęta scaleniem gruntów ani nie jest nową okolicznością, ani nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Pismo Starostwa może być ewentualnym dowodem na okoliczność podnoszoną przez skarżącego już od [...] maja 2014 r., ale bez wątpienia nie jest "dowodem istniejącym w dniu wydania (kwestionowanej w nadzwyczajnym trybie) decyzji". Ustawodawca wymaga natomiast dla zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., aby okoliczności faktyczne (istotne dla sprawy) były nowe i wyszły na jaw dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji, zaś te "nowe dowody" powinny istnieć już w dniu wydania kwestionowanej w nadzwyczajnym trybie decyzji. Zarówno nowe okoliczności, jak i dowody ujawnione dopiero po wydaniu decyzji (choć wcześniej istniejące) powinny być też nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponadto, fakt otrzymania ww. pisma Starostwa w dniu [...] marca 2017 r. nie uzasadnia takiego też terminu początkowego, od którego rozpoczyna się dla skarżącego bieg miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Skarżący – jak już zostało to powyżej wykazane – o okolicznościach potwierdzanych pismem Starostwa wiedział przynajmniej od [...] maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza więc, że decyzja Ministra była prawidłowa, wydana została zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą praworządności (art. 6 i 7 k.p.a.). Organ orzekając formalnie nie naruszył zasad związanych w prowadzeniem postępowania dowodowego, gdyż takowego nie prowadził. Postępowanie wyjaśniające, które dało Ministrowi możliwość orzeczenia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zostało wyczerpująco opisane w uzasadnieniu decyzji. Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i oceniona w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Jeżeli natomiast brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, albo termin do złożenia podania o wznowienie postępowania nie został zachowany, a wynika to z wstępnego postępowania wyjaśniającego - organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.