VII SA/Wa 2346/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z póżn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1985 r. Nr [...]udzielającej J. D. pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku, budynku warsztatu, gospodarczego i kotłowni z ważnością lokalizacji do dnia [...]grudnia 1995 r., na działce nr [...], położonej w [...], umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy [...]z dnia [...]maja 1985 r. utraciła moc obowiązującą w dniu [...] grudnia 1995 r. to jest z okresem na jaki została wydana. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że nie ma prawnych możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] maja 1985 r. z uwagi na jej brak w obrocie prawnym. Oznacza to, że z chwilą kiedy decyzja przestała obowiązywać, jakiekolwiek postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Wojewoda [...] zaznaczył, że wnioskodawca miał możliwość zmiany lub uchylenia przedmiotowej decyzji, jak też stwierdzenia jej nieważności, ale tylko w okresie kiedy ona obowiązywała - to jest do roku 1995. Ponadto, skoro adresat decyzji nie zgadzał się z jej zapisami - jak twierdzi w złożonym wniosku - miał możliwość odwołania się od niej, zgodnie z pouczeniem, czego nie uczynił. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak : [...]działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Wojewody [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1985 r. udzielała pozwolenia na dobudowę do istniejącego budynku, budynku warsztatu, gospodarczego i kotłowni z ważnością lokalizacji do dnia [...]grudnia 1995 r. Upływ powyższego terminu ważności lokalizacji obiektów budowlanych nie oznacza jednak, że decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stosownie do treści § 20 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.) pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane, oraz warunki likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu. Analogicznie przepis § 43 ust. 2 pkt 4 w/w rozporządzenia stanowi, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy przepis art. 38 ust. 1 stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione. Zdaniem organu, ustalony w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1985 r., Nr [...], termin "ważności lokalizacji" oznacza termin, do którego może istnieć przedmiotowa inwestycja i stanowi jeden z warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ tego terminu nie skutkuje wygaśnięciem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz obowiązkiem dokonania rozbiórki wybudowanego obiektu. Z uwagi na powyższe, za bezpodstawne organ odwoławczy uznał umorzenie przez Wojewodę [...] jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1985 r. Dodatkowo wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady określonej w art. 10 kpa. Z wniosku J. D. z dnia 10 marca 2008 r. wynika, że ustanowił on w sprawie pełnomocnika, który nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. D. wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i właściwego jej załatwienia oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu strony wyrażające się w przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem zaniechaniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia istoty sprawy pomimo posiadania kompletnego materiału dowodowego oraz brak konieczności dokonywania dodatkowych wyjaśnień i ustaleń. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako "decyzja kasacyjna", która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na jej wynik. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r.,sygn. akt I OSK1859/06 (Lex nr 338621) "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowuje swoją aktualność także po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2011, Nr 6, poz.18). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w pełni zaaprobować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznające konieczność uchylenia decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co w niniejszej sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] maja 1985 r. w pełnym zakresie. Umarzając postępowanie nieważnościowe Wojewoda [...] błędnie przyjął, że decyzja z dnia [...]maja 1985 r. z upływem określonego w niej terminu wygasła, a wobec braku jej w obrocie prawnym postępowanie o stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowe. W związku z tym wyjaśnić należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1985 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego przewidywały ustalenie w pozwoleniu na budowę terminu, do którego będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane, oraz warunki likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu. Analogicznie przepis § 43 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia stanowił, że pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe, natomiast art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W ust. 2 określono, że art. 38 ust. 1 stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione. Z powołanych uregulowań wynika, że upływ terminu nie rodzi skutku w postaci wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, lecz obliguje inwestora do dokonania jego rozbiórki. Z powyższych względów za nietrafiony uznać należy zarzut skarżącego dotyczący braku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który w jego ocenie dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na podjęcie merytorycznej decyzji. Stosownie do art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody [...] nie miała charakteru decyzji merytorycznej rozstrzygającej istotę sprawy. Była to decyzja formalna, orzekającą o bezprzedmiotowości postępowania i nie poprzedzało jej żadne postępowanie wyjaśniające. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zatem niewadliwie uznał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Prawidłowe ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powodują, zatem że skarga nie podważyła legalności wydanego orzeczenia. Z powyższych względów, skoro zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów prawa skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).