VII SA/Wa 2348/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. Oddział Regionalny w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. ([...];[...];[...];[...];[...]), na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, po wznowieniu - na wniosek M. R., M. P., J. T., H. M. oraz J. K. - postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] marca 2008r., ([...]) uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. ([...]) i stwierdzającą nieważność: a) decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na adaptację pomieszczeń parteru na lokale mieszkalne oraz na obudowę tarasu w budynku mieszkalnym przy ul. R. w W., b) decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1997r., Nr [...], zmieniającej ww. decyzję z dnia [...] grudnia 1995r. i zatwierdzającej projekt zamienny zabudowy tarasu w ww. budynku. c) decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1997r., Nr [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] marca 1997r. i zatwierdzającej projekt zamienny nr [...] zabudowy ww. tarasu - stwierdził, że decyzję z dnia [...] marca 2008r. wydano z naruszeniem prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i odmówił jej uchylenia, gdyż we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził, że ww. decyzje zapadły z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 414) oraz art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994r. Nr 89, poz. 415), gdyż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawcom nie doręczono decyzji z dnia [...] marca 2008r. pozbawiając ich udziału w tym postępowaniu. Naruszono zatem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istnienia tego prawa nie można było wywieść w sposób dorozumiany. Organ stwierdził, że skoro dokumentacja zatwierdzona decyzją z dnia [...] grudnia 1995r. oraz decyzjami ją zmieniającymi takiego dokumentu nie zawierała, to wydano je z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. Ponadto, art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego uzależniał wydanie pozwolenia na budowę od złożenia wniosku w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a taka była wymagana zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie uwzględnił zarzutów o braku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w związku z pismem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Dzielnicy [...] z dnia 29 kwietnia 1997r. wskazując, że organ nie mógł skutecznie wyłączyć stosowania przepisu bezwzględnie obowiązującego, jakim jest art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który takiego wyłączenia nie przewiduje. Odnosząc się do zarzutu upływu 10 lat od zakończenia budowy oraz oddania obiektu do użytku, organ wyjaśnił, że zrealizowanie inwestycji, bądź dopuszczenie do użytkowania nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że wprawdzie decyzję z dnia [...] marca 2008r., wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jednak wadliwość ta nie wpłynęła na jej prawidłowość, co oznacza, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji. J. K., M. P., M. R. i H. M. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu których Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r. ([...] i [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację faktyczną i prawną przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej. Odpowiadając na zarzuty dotyczące posiadania przez Wojskową Agencję Mieszkaniową tytułu prawnego do ww. nieruchomości stwierdził, że są one powtórzeniem argumentów, podnoszonych we wcześniejszych pismach. Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń dotyczących sentencji zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że art. 146 § 2 k.p.a. daje organowi możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy poprzednio wydana decyzja nie była wadliwa materialnie, a tylko formalnie, np. przez wadę procesową powodującą wznowienie. Ustosunkowując się do zarzutu nieustalenia czy pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej posiadał umocowanie do działania organ powołał art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r., Nr 80, poz. 903), wskazując, że uchwałą z dnia 28 listopada 2000r. odwołano przedstawiciela Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i powołano Zarząd Wspólnoty, który w dniu 27 października 2006r. udzielił stosownego pełnomocnictwa. Skargę na ww. decyzję złożyła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w [...], wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i wskazując, że zaskarżona decyzja jest chaotyczna, organ nie wyjaśnił kwestii braku konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, nawet przy założeniu, że nastąpiło naruszenie prawa, to nie jest możliwe stwierdzenie nieważności, gdyż decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Organ pominął okoliczność, że inwestycję wzniesiono na gruncie stanowiącym własność skarżącej, a więc zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 33 Prawa budowlanego, w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Z naruszeniem art. 10 kpa pominięto, przy tym, stanowisko skarżącej. Decyzja nie zawiera również oznaczenia do kogo została skierowana. W przypadku wielości stron wymienienie ich jako adresatów decyzji narusza art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa stwierdził, że jest on bezpodstawny, gdyż strona miała zapewniony udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszo instancyjna odpowiadają prawu. Przede wszystkim wskazać należy, że kontrolowane decyzje zapadły we wznowionym postępowaniu, będącym nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego polegającym na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania (art. 145 kpa i art. 145 a kpa) nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wznowienie postępowania jest zatem instytucją procesową stwarzającą prawną możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcy M. R., M. P., J. T., H. M. i J. K. - bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r., uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. i stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 1995r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na adaptację pomieszczeń parteru na lokale mieszkalne oraz na zabudowę tarasu w ww. budynku oraz decyzji ją zmieniających z dnia [...] marca 1997r. oraz z dnia [...] czerwca 1997r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego we wznowionym postępowaniu stwierdził, że decyzję z dnia [...] marca 2008r. wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmówił jednak jej uchylenia, gdyż we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Stanowisko to zasługuje na akceptację, bowiem weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją, a w konsekwencji również wyżej wymienionymi decyzjami zmieniającymi, Prezydent [...] rażąco - w rozumieniu art. 156 § 2 kpa -naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania (Dz.U. z 1994r. Nr 89 poz. 414). Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz - stosownie do ustępu 2 - wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - jak słusznie wskazał organ - wynikał z art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 1994r., Nr 89 poz. 415), bowiem zgodnie z treścią ww. przepisu uzyskania takiej decyzji wymagała zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 1995r., zatwierdzono nie tylko projekt budowlany dotyczący adaptacji na cele mieszkalne pomieszczeń po byłym żłobku, ale również projekt "obudowy tarasu" polegający w istocie na jego rozbudowie i nadbudowie, na poziomie parteru konstrukcją szklaną opartą na profilach aluminiowych lub PCV. Decyzją z [...] marca 1997r., zatwierdzono natomiast projekt zamienny dotyczący rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku na ww. tarasie o trzy niezależne pokoje połączone drzwiami prowadzącymi z lokalu nr 33. W kolejnej decyzji z dnia [...] czerwca 1997r., zamieniającej ww. decyzję poszerzono zakres projektowanych prac o zadaszony taras na I piętrze oraz taras odkryty na II piętrze. Nie ulega zatem wątpliwości, że ww. roboty budowlane zaplanowane w miejscu uprzednio istniejącego odkrytego tarasu zmieniały zagospodarowanie terenu, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu i wymagały uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynikał zatem obowiązek wykazania ww. prawa, co oznacza, że inwestor zobowiązany był udowodnić - poprzez złożenie stosownych dokumentów - że posiada tytuł prawny do nieruchomości, w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2005r, OSK 1962/04, LEX nr 191970). Zarówno skarżąca jak i pozostali inwestorzy "dopisani" do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie wykazali swych praw do dysponowania nieruchomością przy ul. R. w [...] na cele budowlane poprzez przedłożenie wymaganych dokumentów. Podkreślić przy tym należy, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. 1995r. w przedmiotowym budynku istniała już wspólnota mieszkaniowa, co oznacza, że inwestorzy winni byli do ww. oświadczenia dołączyć również stosowną uchwałę wspólnoty. Fakt ten wynika ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów zwykłych ksiąg wieczystych nr [...], nr [...]. W konsekwencji powyższego, jako prawidłowe należało ocenić zastosowanie przez Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego art. 146 § 2 kpa w niniejszej sprawie. Przeprowadzone ponowne postępowanie, z udziałem wszystkich stron, wskazuje bowiem, że mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że przedmiotowa decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne wyjaśnić trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem nieodwracalności skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi bowiem wtedy, gdy nie ma przepisów prawnych mogących stanowić podstawę do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (por. wyrok WSA z dnia 13 kwietnia 2005r., VII SA/Wa 408/04, LEX nr 173951, teza 2). Nie znajduje też potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 10 kpa, gdyż skarżąca miała zapewniony udział w każdym stadium postępowania. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut zbytniej lakoniczności zaskarżonej decyzji, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271).