VII SA/Wa 235/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W. Ź. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 1 października 2007 r. znak: PINB.7355-31/07, nakazującej B. i W. Ź. rozbiórkę wiaty o wym. 5,15 x 5,33 m, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...] w S. przy ul. [...] przy granicy z działką nr ew. [...] - - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dniu 30 lipca 2007 r. przeprowadzona została wizja lokalna na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na działce tej zlokalizowana została wiata stalowa o wym. zew. 5,15 x 5,33 m i wysokości 2,33 ÷ 2,87 m. Wiata pokryta została blachą trapezową, posiada trzy ściany - dwie przeszklone, jedną z blachy. Budowa jej została zakończona. W wyniku czynności kontrolnych ustalono także, że sporna wiata zlokalizowana została przy granicy z działką nr ew. [...]. Inwestor – W. Ź. - oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę, ani też nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej wiaty. Ponadto oświadczył, że wiatę wybudował w 1991 r. pomiędzy nieistniejącym już budynkiem gospodarczym a ogrodzeniem. W 2001 r. została ona przesuniętą w miejsce, gdzie aktualnie się znajduje. Organu II instancji argumentując swe rozstrzygnięcie podniósł, iż działka nr ew. [...] w S. leży na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził, iż inwestor realizując przedmiotową wiatę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonanego zgłoszenia, naruszył w sposób rażący przepisy prawa budowlanego, które stanowią, że roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. Stwierdził także, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wymienia w sposób enumeratywny przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący co oznacza, że tylko obiekty i roboty budowlane o parametrach technicznych i lokalizacyjnych, jak wymienione w przepisach zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle znowelizowanej treści art. 29 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2. Sporna wiata ma powierzchnię przekraczającą wymienione wymiary, dlatego też jej budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadniając decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wprawdzie w obowiązujących przepisach prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże w niniejszej sprawie możliwość taka nie zachodzi. Zgodnie z art. 48 ust. 2 może dojść do legalizacji samowoli budowlanej, jedynie w przypadku, gdy budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie teren, na którym znajduje się działka o nr ew. [...] nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiadał ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na to, że inwestor nie legitymował się wymaganym pozwoleniem bądź skutecznym zgłoszeniem do właściwego organu, ani w sprawie nie zachodziły okoliczności pozwalające na zalegalizowanie samowolnie wybudowanej wiaty, to należało uznać, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, w stosunku do której organ nadzoru budowlanego nie mógł uchylić się, od obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy odniósł do zarzutu odwołania i stwierdził, że fakt przesunięcia obiektu w inne miejsce należy traktować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jako realizację nowego obiektu w nowym miejscu na budowę którego, potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z faktem, iż przesunięcie wiaty (powstanie nowego obiektu) nastąpiło w 2001 r., to zastosowanie w przedmiotowej sprawie miały więc przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z. Uzasadniając skargę wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 stwierdził, że zróżnicowanie położenia prawnego inwestorów spowodowane przyczynami od nich niezależnymi, narusza zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz że w procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie powinno mieć udowodnienie, iż samowolnie wybudowany obiekt swym istnieniem nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał również że Trybunał Konstytucyjny w wymienionym uznał, iż art. 48 ust. 2 pkt. 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Ponadto skarżący zauważył, że w czasie wydawania decyzji przez organy obu instancji, gmina S. nie posiadała obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego nie może on ponosić negatywnych konsekwencji w postaci rozbiórki obiektu jeżeli gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza to bowiem konstytucyjną zasadę równości, która ustanowiła nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżący stwierdził, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cecha istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uwzględnienie skargi z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. wydanego w sprawie sygn. akt P 37/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W. Z. jest zasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć kontrolowanych przez Sąd w niniejszej sprawie stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należy zauważyć, że zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja organu II instancji były niewątpliwie prawidłowe na dzień ich wydania, jednakże w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, który orzekł, że art. 48 ust 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. Konstytucji, zmienił się stan prawny. Przywołany wyrok wszedł w życie w dniu 29 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). Wskazać trzeba, iż uzasadniając wymieniony wyrok z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawodawca uzależnił zalegalizowanie samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego od posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Równocześnie warunkiem legalizacji samowoli budowlanej dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym ustawodawca nie przewidział żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Oznacza to faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli budowlanej, według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem adresatami regulacji poświęconej legalizacji samowoli są podmioty, które wybudowały obiekty budowlane bez pozwolenia na budowę, i to właśnie ten brak stanowi cechę relewantną. Uzasadniając swe stanowisko Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z niezależnych od nich przyczyn (a między innymi do takich należy obowiązywanie lub nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Stwierdzić trzeba, iż powyższe ma znaczenie dla wyniku toczącego się w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia, na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. Wskazany przepis ustawy zasadniczej umożliwia wzruszalność orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych uznanych za sprzeczne z Konstytucją. Nie stają się one nieważne z mocy prawa, konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania, by uzyskać ich uchylenie, zmianę lub unieważnienie (zob. B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wyd. C.H. Beck, 1999 r., str. 116 - 117). Zgodnie z art. 145 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji lub postanowienia stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) określa zaś możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowooadministracyjnym oraz w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że podstawa wznowienia określona w art. 145 a kpa jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd także wtedy, gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000 nr 1, poz. 16). Teza powyższa jest aktualna w obowiązującym stanie prawnym. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie została spełniona dyspozycja art. 145 a § 1 kpa, dlatego też należało wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2007 r. Stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany ponownie przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Ustalenia organu winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego określonych m.in. w art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa oraz z uwzględnieniem nowego brzmienia art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880). Dopiero sytuacja, kiedy inwestor nie wykona nałożonych obowiązków będzie podstawą do zastosowania art. 48 ust 1 i 4 ustawy Prawo budowlane i orzeczenia nakazu rozbiórki. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt I. sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II. wyroku.