VII SA/Wa 2351/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku P. Z. z dnia 12 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] uzgadniającego przedsięwzięcie, polegające na budowie ulicy [...] w W. - zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. na wniosek Wojewody [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. uzgodnił przedsięwzięcie, polegające na budowie ulicy [...] w W. Na powyższe postanowienie P. Z. wniósł zażalenie. Główny Inspektor Sanitarny - stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia zażalenia - wydał postanowienie z dnia [...] października 2008 r. Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. P. Z. złożył do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. odmówił wznowienia ww. postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. uzgadniającym przedsięwzięcie. Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu zażalenia P. Z. na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego zostało zaskarżone przez stronę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Główny Inspektor Sanitarny przy piśmie z dnia 10 czerwca 2010 r. przekazał skargę P. Z. z dnia 10 czerwca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Następnie P. Z. wystąpił do Głównego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem z dnia 12 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Jednocześnie organ pismem z dnia 25 czerwca 2010 r. zwrócił się z prośbą do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. o obwieszczenie zawiadomienia, zgodnie z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz o powiadomienie o sposobie i terminie opublikowania wspomnianego zawiadomienia. Z uwagi na fakt, iż toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie dotyczące wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że zawiesza postępowanie, gdyż stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie ze skargi z dnia 10 czerwca 2010 r. P. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] marca 2010 r., odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., uzgadniającym przedmiotowe przedsięwzięcie. Organ wskazał, że dopiero prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi P. Z. zdecyduje o bycie prawnym postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2010 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie w kwestii odmowy wznowienia postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. uzgadniającego przedsięwzięcie. Organ podał, iż zagadnienie wstępne jest to okoliczność warunkująca, bądź jeden z warunków rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie lub sądu. W ocenie organu, postępowanie z wniosku P. Z. z dnia 22 lutego 2010 r. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. ma pierwszeństwo przed postępowaniem wszczętym późniejszym wnioskiem P. Z. z dnia 12 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności tego samego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. z uwagi na kolejność wpływu obydwu wniosków. Organ stwierdził, że należy najpierw zakończyć postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., na którego losy będzie miało wpływ prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podał, iż zakończenie postępowania z wniosku o wznowienie postępowania może przyczynić się do eliminacji z obiegu prawnego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zdaniem organu, rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczącego tego samego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. powinno nastąpić dopiero w następnej kolejności. Ponadto organ stwierdził, iż wystąpienie do Sądu, o którym mowa w art. 100 § 1 k.p.a., nastąpiło samoistnie z przekazaniem skargi P. Z. z dnia 10 czerwca 2010 r. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2010 r. Dodał, iż załatwiał sprawy wszczynane wystąpieniami skarżącego, tj. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, w kolejności wynikającej z dat złożenia wystąpień, a daty te wyznaczyły terminy wszczęcia poszczególnych spraw. Organ zauważył, iż najpierw w dniu 14 czerwca 2006 r. wpłynęła skarga skierowana do sądu administracyjnego, a w dniu 16 czerwca 2010 r. wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności. W związku z powyższym, w pierwszej kolejności przesłano skargę wraz z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a następnie zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i zawieszono postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł P. Z., zwracając się o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżący podał, że w dniu 15 września 2010 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 1001/10, co oznacza, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte i dalsze zawieszenie postępowania nie ma podstaw prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. uzgadniającego przedsięwzięcie, polegające na budowie ulicy [...] w W. Podstawą prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena tego zagadnienia wstępnego należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", B. Adamiak, J. Borkowski – red., Wyd. C. H. BECK, Warszawa 2006, s. 447). Zawieszenie postępowania na tej podstawie jest uzależnione od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne jest w toku, - rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W odniesieniu do drugiej przesłanki stwierdzić należy, iż organ ma obowiązek ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie okoliczność, iż postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2010 r. - utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] marca 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. uzgadniającym przedsięwzięcie polegające na budowie ulicy [...] w W. - zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samo wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygała określone zagadnienie ważne w innym postępowaniu administracyjnym nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 507/08, Lex nr 531558). Zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie nie jest również uprzednie rozpatrzenie przez organ wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, co podnosi Główny Inspektor Sanitarny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sposób zgodzić się z argumentacją organu, iż z uwagi na kolejność wpływu obydwu wniosków skarżącego, tj. najpierw wniosku z dnia 22 lutego 2010 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., a następnie - wniosku z dnia 12 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności tego samego postanowienia, pierwszeństwo ma postępowanie z wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Podnoszona przez organ kwestia, iż zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem o wznowienie postępowania może przyczynić się do eliminacji z obiegu prawnego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie wypełnia bowiem przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak już wskazano, organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie pojawia się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, Lex nr 489631). Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1559/07, Lex nr 516077). Ponieważ w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.