VII SA/Wa 2351/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz ( spr.), Sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi Dyrektora [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Dyrektora [...] w [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) o nakazie rozbiórki opaski brzegowej wybudowanej przez [...] na lewym brzegu [...], wzdłuż działek nr [...] przy ul. [...] w [...] bez zgłoszenia robót budowlanych i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pismem z 10 listopada 2015 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego) o kontrolę legalności muru oporowego znajdującego się na nieruchomości nr [...] w [...], na lewym brzegu [...], wzdłuż działek nr [...]. W toku postępowania w tej sprawie organ przeprowadził w dniu 16 grudnia 2015r. kontrolę spornej inwestycji, podczas której [...] wyjaśnili, że w 2011 r. wbili w grunt (na głębokość 1,5-2 m) pręty zbrojeniowe o rozstawie ok. 25-30 cm. Przestrzeń między prętami a skarpą została wypełniona kamieniami. Na przełomie września i października 2015r. kamienie zostały zabetonowane. Na tej podstawie przyjął, że inwestorzy wykonali wzdłuż działek nr [...] w korycie [...] żelbetonowy mur (opaskę) o grubości ok. 0,3 m i długości ok. 24 m, w celu zabezpieczenia brzegu i budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 17 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) oraz że inwestorzy nie posiadają tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane (działka jest własnością Skarbu Państwa - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], który nie wyraził zgody na tę inwestycję). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2016 r. wydaną na podstawie art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 3 prawa budowlanego, nakazał [...] rozbiórkę opaski brzegowej wybudowanej bez zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. [...] w odwołaniu od tej decyzji stwierdzili, że wybudowali opaskę brzegową w celu "natychmiastowego zabezpieczenia (...) budynków przed katastrofą budowlaną" w związku z dużymi opadami deszczu. Oświadczyli, że dokonają rozbiórki spornej inwestycji dopiero wtedy, gdy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (zarządca tej nieruchomości w imieniu SP) zabezpieczy brzeg potoku (na wysokości ich działek) "odpowiednim murem oporowym", w celu zabezpieczenia ich nieruchomości przed ewentualną powodzią. W przeciwnym razie może im bowiem grozić odpowiedzialność karna z art. 164 § 1 pkt 2 k.k. (sprowadzenie bezpośredniego niebezpieczeństwa zdarzenia, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu albo mieniu wielkich rozmiarów, mające postać zawalenia się budowli, zalewu albo obsunięcia się ziemi, skał lub śniegu). Odwołujący się dodali, że opaska nie znajduje się na łuku potoku, zaś przeciwny brzeg potoku (prawy) nie jest zagrożony. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do kwalifikacji obiektu budowlanego i wyjaśnił, że opasa brzegowa to budowla ochronna, posadowiona równolegle do linii brzegowej, stanowiąca umocnienie brzegu pasa technicznego (§ 2 pkt 18 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 101, poz. 646). Według organu wykonany przez inwestorów obiekt budowlany nie służy zabezpieczeniu brzegu potoku, ale ma zabezpieczać teren przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. W związku z tym należy go zakwalifikować jako mur oporowy (konstrukcję oporową) o którym mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, że organ I instancji ([...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 49 b ust. 1 prawa budowlanego i wydania decyzji o nakazie rozbiórki opaski brzegowej. Sporny obiekt budowlany (mur oporowy) wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 tej ustawy i to postępowanie, w myśl art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 i 4 prawa budowlanego, nie należy do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wynika z tego, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w skardze na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 82 ust. 3 prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie organem orzekającym w pierwszej instancji powinien być powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i umorzenie postępowania organu I instancji, mimo że zachodziły podstawy do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 prawa budowlanego wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem I instancji w sprawach obiektów i robot budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji (...) i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Zdaniem skarżącego wzniesiony przez inwestorów w korycie potoku mur oporowy jest "innym obiektem służącym kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich" i zarazem urządzeniem wodnym o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 h prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem urządzenia wodne to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności mury oporowe. Wykonany mur oporowy służy kształtowaniu zasobów wodnych, skoro tworzy brzeg potoku. Budowla służy też korzystaniu z zasobów wodnych ponieważ stabilizuje grunt znajdujący się powyżej i w ten sposób ogranicza ruch mas ziemnych, które mogłyby wpływać na przepływ wód w potoku. W związku z tym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był właściwy do rozpoznania tej sprawy w I instancji. Skarżący podkreślił, że mur oporowy "znacząco zawęża" przepływ wody w potoku", a w konsekwencji powoduje (szczególnie w czasie wezbrań) spiętrzenie wody co grozi zalaniem terenów sąsiednich. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że mur oporowy nie jest "innym obiektem budowlanym służącym kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich" (art. 81 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego), gdyż jego głównym zadaniem nie jest zabezpieczenie brzegu potoku oraz kształtowanie zasobów wodnych, lecz zabezpieczenie terenu położonego wyżej, przed osuwaniem się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zaskarżona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza prawo, co oznacza, że skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie spór miedzy skarżącą a organem odwoławczy dotyczy kwalifikacji spornego obiektu budowlanego i tego, czy jest on "innym obiektem budowlanym służącym kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich", a w konsekwencji właściwości organów właściwych w tym postępowaniu. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 prawa budowlanego, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Zgodnie z ust. 1 pkt 19 h prawa wodnego, urządzenia wodne to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: mury oporowe. Jeżeli zatem mur oporowy jest urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych, to winien on być zaliczony do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. To zaś prowadziłoby do wniosku, że organem właściwym w sprawie dotyczącej muru oporowego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, stosownie to treści art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że podstawą kwalifikacji obiektu budowlanego jest jego zasadnicza funkcja. W rozpatrywanej sprawie [...] w odwołaniu od decyzji o nakazie rozbiórki oświadczyli, że dokonają rozbiórki spornego muru oporowego dopiero wtedy, gdy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (zarządca tej nieruchomości w imieniu Skarbu Państwa) zabezpieczy brzeg potoku (na wysokości ich działek) "odpowiednim murem oporowym", w celu zabezpieczenia ich nieruchomości przed ewentualną powodzi. Przyznali więc, że ten wybudowany przez nich mur miał chronić ich nieruchomość przed szkodliwym oddziaływaniem wód przepływającego potoku. Sami przypisali mu więc funkcję urządzenia regulującego bieg potoku, czyli urządzenia, które w myśl ust. 1 pkt 19 h prawa wodnego ma służyć kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Takiej jego kwalifikacji nie podważa stwierdzenie, że ów mur oporowy jednocześnie ma na celu umocnienie brzegu potoku i ochronę nieruchomości przez jego wylewem. Zagrożenie dla tego brzegu stwarzają wody nieuregulowanego potoku, a [...] starali się tym zagrożeniom przeciwdziałać, budując mur, który w tej sytuacji stanowi urządzenie wodne. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) o nakazie rozbiórki opaski brzegowej wybudowanej przez [...] na lewym brzegu [...], wzdłuż działek nr [...] przy ul. [...] w [...] bez zgłoszenia robót budowlanych i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości została wydana z naruszeniem art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).