VII SA/Wa 2353/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. i Z. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę skargę oddala Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) nakazał Z. A. wykonanie rozbiórki ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. w P., ustalając termin ukończenia prac rozbiórkowych i uporządkowania terenu do dnia 30 września 1996 r. Od powyższej decyzji złożył odwołanie Z. A. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. A. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej rozbiórki obiektu oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ukończenia prac rozbiórkowych i uporządkowania terenu. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez Z. A. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 866/99 oddalił skargę inwestora. Pismem z dnia 6 lutego 2006 r. K. i Z. A. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. znak [...] wskazując, że w zakończonym nią postępowaniu nie brała udziału współwłaścicielka nieruchomości K. A. Następnie pismem z dnia 22 kwietnia 2006 r. wnioskodawcy wyjaśnili, iż zwracają się również o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. i Z. A. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 866/99 oddalił skargę Z. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], natomiast dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd z urzędu brał po uwagę, czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddalił przedmiotową skargę, to tym samym uznał, że nie jest ona dotknięta tego typu wadą. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocenia prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże ten sąd oraz organ administracji publicznej, dlatego zapadły w niniejszej sprawie wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań - kwestia wadliwości decyzji mogła być zbadana przez sąd w toku rozpoznawania skargi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K. i Z. A., powołując się na zmianę przepisów prawnych dopuszczających legalizację samowoli budowlanej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. i Z. A. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...]. Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji dodając, że art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271) stanowi, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i Z. A., zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 127, 138, 156 i nast. k.p.a. oraz przepisów postępowania przez naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżących. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2006 r. znak [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] dotyczącej nakazu rozbiórki ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. P. w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, zatem nie jest władny orzec co do istoty sprawy. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie, czy decyzja nie zawiera wady wymienionej w powyższym artykule, przy czym uruchomienie omawianego trybu musi być poprzedzone przez organ analizą dopuszczalności wszczęcia postępowania w danej sprawie. W sytuacji, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne, organ obowiązany jest zastosować art. 157 § 3 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 157 § 3 k.p.a., orzekając o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na niemożność ponownej weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę, wynikającą z poddania tej decyzji kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 866/99 oddalił skargę inwestora. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, zatem niezależnie od podniesionych w niej zarzutów kontroluje, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa. Sąd ten dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi sąd dojdzie do przekonania, że badana decyzja nie naruszała prawa, wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystąpienia wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, bądź jej niezgodności z prawem. Istotną treścią takiego wyroku jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie była ona wadliwa w rozumieniu kryteriów kontroli legalności decyzji. Wskazany powyżej wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ sąd z urzędu winien ustalić czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 156 k.p.a. Ewentualne przyczyny nieważności decyzji mogły zostać ujawnione w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w niniejszej sprawie skargę oddalił. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1467/96 (LEX nr 43235), iż wyrok sądu oddalający skargę na kwestionowaną decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki przesądza jednoznacznie o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem niedopuszczalnym byłoby badanie przez organ, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Próba stwierdzenia nieważności decyzji badanej już przez sąd stanowiłaby ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Oddalenie skargi zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA 517/00, LEX nr 51288). Organ nadzorczy słusznie podniósł w wydanych orzeczeniach, że będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 22 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 866/99 i zawartą w nim oceną prawną, nie mógł wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.