VII SA/Wa 2353/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, tekst jednolity z późniejszymi zmianami), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - [...]SA pozwolenia na przebudowę i rozbudowę linii kolejowej [...], etap I w [...],[...], Obiekt Nr [...], budowa skrzyżowania różnopoziomowego (wiaduktu drogowego) w km 308,422 linii kolejowej nr [...] relacji [...], w miejscowości [...], na działkach o nr ewid.: [...] obr. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Inwestor [...] S.A. wystąpił z wnioskiem z dnia 25.05.2010 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pod nazwą: "[...]". Obiekt Nr [...]: "Budowa skrzyżowania różnopoziomowego w km 308,422 w miejscowości [...], usytuowany na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] obrębu [...], załączając do wniosku projekt budowlany. O wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę strony w tym R. R. zostały powiadomione pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Nr [...] z dnia 30.06.2010 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust.l, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust.l pkt 2 i art. 82 ust.3 pkt.3a ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane /tekst jednolity: Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późniejszymi zmianami/ zwanej dalej Prawem budowlanym zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji określając obszar oddziaływania planowanej inwestycji dla działek objętych pozwoleniem na budowę oraz działek sąsiednich o numerach: [...]obrębu [...]. Od decyzji Wojewody [...] odwołał się R. R., dotychczasowy właściciel działek [...] które na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zostały (w wyniku podziału) częściowo przejęte na potrzeby przedmiotowego przedsięwzięcia, w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2b ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94. z późn. zm.). Na mocy tejże decyzji z dnia [...] maja 2010 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej została podzielona działka nr [...]na działki [...] i [...]a działka [...] została podzielona na działki [...] i [...]. W wyniku tego podziału dla R. R. pozostały we własności działki ew. o nr [...] i [...]. Działki o nr ew. [...] i [...], obr. [...] przejęte zostały pod inwestycję tj budowę skrzyżowania róznopoziomego. W tym stanie prawnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał , iż inwestor realizuje, objętą skarżoną decyzją Wojewody [...], inwestycję na działkach pozostających w jego władaniu, a działki o nr [...] pozostające we władaniu R. R. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego realizacja tejże inwestycji nie przewiduje żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek [...] wynikających z przepisu prawa, tym samym brak jest przesłanek do uznania, iż R. R. posiada w niniejszej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania odwoławczego zaskarżył do Sądu R. R., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 6,7,28, 138§ 1 pkt 3 i 139 K.p.a. oraz art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego usytuowanie dwóch pozostałych jego działek (w decyzji lokalizacyjnej określonych jako [...]) pozwala mu na legitymowanie sie statusem strony w tym postępowaniu - gdyż bezspornie znajduja sie one w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Podniósł, że w sprawie brak jest ustaleń co do obszaru jego oddziaływania, a planowana inwestycja ogranicza zagospodarowanie jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 kpa, nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mają być ustalone przez organy w taki sposób by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 kpa, tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena konkretnej sprawy i prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony. Organ rozpatrujący sprawę powinien więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Wszelkie niejasności jakie pojawiają się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji ze zgromadzonym materiałem procesowym budzą wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło zgodnie z rzeczywistością. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 kpa, dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu R. R. uznając iż jego działki o nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a realizacja inwestycji nie przewiduje żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działek, wynikających z przepisu prawa. Podstawę prawną decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie stanowi art. 138 ust.1 pkt 3 kpa. Stosownie do jego treści organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną w postępowaniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie posiadania legitymacji do wniesienia - przez osobę sąsiadującą z terenem inwestycji - odwołania od decyzji Wojewody. W związku z powyższym, wskazać należy, że przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 28 K.p.a. - jest interes prawny, wykazany przez dany podmiot ubiegający się o uczestnictwo w postępowaniu przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę został zawężony i odmiennie uregulowany przez przepis szczególny w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego . Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. za stronę postępowania o pozwolenie na budowę uznaje jedynie inwestorów oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Art. 3 w/w ustawy zawierający słowniczek pojęć ustawy w pkt. 20 stwierdza, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Powyższe uwarunkowania prawne zostały oczywiście dostrzeżone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego , jednakże nie wziął on pod uwagę faktu, że Wojewoda zaprosił do udziału w postępowaniu na prawach strony właścicieli sąsiednich działek w tym stronę skarżącą uznając, że ich działki znajdują się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. Oczywiście samo uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania lecz treść decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z dnia [...] maja 2010r. określającej uwarunkowania środowiskowe tej inwestycji wskazują na prawdopodobieństwo występowania szerszego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji wykraczającej poza jej granice . Zauważyć przy tym należy, że Wojewoda nie wyjaśnił w swoim uzasadnieniu przesłanek uznania strony skarżącej jak i pozostałych właścicieli działek sąsiednich za osoby mające interes prawny by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę skrzyżowania różnopoziomowego (wiaduktu drogowego) przy czym z niewyjaśnionych przyczyn(być może omyłkowo) wskazał działki przejęte pod inwestycje o numerach [...] jako działki sąsiednie. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując na popełniony przez Wojewodę błąd w oznaczeniu stron, również sam nie zajął się tą kwestią i nie wyjaśnił na jakiej podstawie stwierdził, że działki o nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane a przecież logika przepisu art.3 pkt.20 wskazuje na zamiar ustawodawcy unormowania tego przepisu w taki sposób, aby brały w niej udział te podmioty, które doznają ograniczenia w zagospodarowaniu innych nieruchomości i w tym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił ustaleń zgodnie z zasadami wskazanymi na wstępie. Również uprawnień strony skarżącej do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu można poszukiwać w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). Zatem, kwestia ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości R. R. i oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie wymaga ponownej analizy organu odwoławczego z poszanowaniem, wskazanych na wstępie, zasad prawa administracyjnego . Z tych względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to traci moc w chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.