VII SA/Wa 2353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego R. R. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2013r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania R. R. - utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą U. i J. T. pozwolenia na budowę dwóch budynków - kurników o obsadzie 42000 szt. kur niosek każdy wraz z obiektami towarzyszącymi - płytą betonową pod pojemniki na śmieci i konfiskatorem sztuk padłych, 2 płyty betonowe pod silosy paszowe, szczelnym szambem, na działce nr ew. [...], w S., Gm. S. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta Ż. postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek m.in.: zaprojektowania w miejscu wylotu taśmy transportującej pomiot płytę gnojową, usunięcia niespójności rzutów parteru projektowanych budynków A i B z projektem zagospodarowania działki, sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w terminie do 10 lipca 2013 r. Inwestor obowiązek ten wypełnił. W następstwie organ wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] lipca 2013 r. Organ odwoławczy ustalił, że R. R. jest właścicielem działki nr ew. [...] w S. Następnie powołując się na art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.) stwierdził, że inwestor spełnił wymogi nałożone ww. przepisami, a więc organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt posiada stosowne uzgodnienia. W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany jest zgodny z decyzją Wójta Gminy S. z [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska: spełnia wymóg funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagań i warunków kształtowania ładu przestrzennego, (pkt 2), -spełniony jest pkt 5 wyżej powołanej decyzji, w zakresie ustaleń dotyczących komunikacji i infrastruktury technicznej , - spełnione są wymagania dotyczące ochrony środowiska i interesu osób trzecich ( pkt 6), tj. zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochrona przed pozbawieniem korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej a także ochrona przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrona przed uciążliwościami powodowanymi hałasem , wibracją, itp. W pkt 6.4 ww. decyzji o warunkach zawarto zapis, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 03.10.2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) oraz ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony Środowiska. Przedmiotowa inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestor uzyskał pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że dotyczą one kwestii rozstrzygniętych wcześniej tj. ustalenia warunków zabudowy, poprzedzonych ww., pozytywną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, że działka inwestycyjna leży na obszarze N. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz na Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków (OSOP) [...] p.n. D.i M. Przy zachowaniu wymogów określonych w ww. decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy inwestycja nie spowoduje uciążliwego oddziaływania dla terenów sąsiednich, nie wpłynie na pogorszenie środowiska przyrodniczego, ani nie będzie miała niekorzystnego wpływu na warunki i zdrowie ludzi. Nie przewiduje działań mogących spowodować istotne zmiany środowiska zarówno na terenie jak i poza terenem inwestycji Organ dodał, że sprawdził zgodność projektu budowlanego z ww. przepisami oraz rozporządzeniami: Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z dnia 15 czerwca 2002r. ze zm.); Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15.02.2010r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu gatunków zwierząt gospodarczych, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 56, poz. 344 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję złożył R. R. zarzucając naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy poprzez niedokonanie niezależnych ustaleń dotyczących emisji inwestycji przez specjalistę - biegłego, co narusza uzasadnione interesy osób trzecich i spowoduje negatywny wpływ inwestycji na warunki zdrowotne ludzi i ochronę środowiska, 2. prawa materialnego - art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niedokonanie prawidłowej oceny spełnienia wymagań określonych w tym artykule, 3. postępowania - art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego ww. decyzje wydano z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 9 ww. ustawy. Wskazał, że jest właścicielem działki nr [...] oddzielonej zaledwie drogą o szerokości 4 m od działki inwestycyjnej nr [...]. Na działce skarżącego znajduje się dom rodziny, za domem stoją kurniki. Dom został zbudowany kilka lat po kurnikach i posadowiony tak, aby zminimalizować oddziaływanie zapachów i gazów hodowli na budynek mieszkalny. Dotyczyło to przeważającego kierunku wiatrów. Bliskość sąsiedniej inwestycji spowoduje niedozwolone emisje, które będą oddziaływać na nieruchomość, dom skarżącego. Ich intensywność będzie nasilona w związku z przeważającym kierunkiem wiatrów. Skarżący podniósł, że decyzje, które przytacza Wojewoda stwierdzają, iż nieruchomość skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Powołując się na art. 28 ust. 2 cyt. ustawy stwierdził, że organy w niniejszej sprawie uznały, że jest stroną postępowania, a więc nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Organy miały wiedzę, iż skarżący ze względu na zagrożenie emisjami zdrowia rodziny wnioskował o unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek złożyło sześć osób, właścicieli nieruchomości graniczących i leżących w pobliżu działki nr [...]. Ich twierdzenia dotyczące oddziaływania inwestycji są oparte na doświadczeniu życiowym, bo w tej miejscowości są już kurniki podobnej wielkości. Kluczową rolę w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez wezwania do udziału skarżącego miał dokument prywatny inwestorów - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określający obszar oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednak nieruchomość skarżącego, mimo 4 m odległości od nieruchomości inwestycyjnej nie znalazła się w obszarze oddziaływania. Wojewoda błędnie zatem uznał, że w przypadku spełnienia opisanych warunków zobowiązany jest do wydania pozwolenia na budowę. Takie rozumienie art. 34 ust. 4 ustawy nie odpowiada jego intencji i treści. Zdaniem strony organ nie może odmówić wydania pozwoleniu na budowę wyłącznie wtedy, gdy dokona sprawdzenia wymagań z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 cyt. ustawy. Niewykonanie tego obowiązku narusza ww. przepis oraz art. 6, 7,8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego tj. emisji amoniaku, siarkowodoru, pyłu i zanieczyszczeń energetycznych oraz kumulacji zanieczyszczeń, z emitowanymi z już istniejących kurników skarżącego i innych sąsiednich. Nie zlecono wykonania ekspertyz zanieczyszczenia powietrza biegłym specjalistom. Zdaniem skarżącego faktem powszechnie znanym, przyznanym przez organy obu instancji, wbrew decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest fakt iż kurniki będą oddziaływać na działkę skarżącego oraz inne okoliczne działki poprzez emisję zanieczyszczeń. Skoro ustalenia zawarte w w/w decyzjach z ustaleniami Starosty Ż. i Wojewody M., uznających, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, to obowiązkiem tych organów było poczynienie niezależnych ustaleń dotyczących zanieczyszczenia powietrza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody M. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ż. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch kurników o obsadzie 42000 szt. kur każdy wraz z płytą betonową pod pojemniki na śmieci i konfiskatorem sztuk padłych, 2 płytami betonowymi pod silosy paszowe, szczelnym szambem, na ww. działce. Jak wynika z akt sprawy postępowanie przed organem drugiej instancji zainicjowało odwołanie R. R. - właściciela działki nr ew. [...], którego Starosta Ż. potraktował jako stronę postępowania, uznając że ww. działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Niemniej w każdej sprawie stanowisko organu I instancji w zakresie kręgu stron postępowania powinno być zweryfikowane przez organ odwoławczy, na podstawie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym. I tak zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem na wstępie ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot posiadający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, stanowiącą warunek prowadzenia postępowania odwoławczego i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej. Posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego, w tym postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter obiektywny i nie jest uzależnione od uznania przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, czy też nie. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. "Obszar oddziaływania obiektu" definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być jednak utożsamiany tylko z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zbadał jednak, czy działka R. R. leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, tym samym nie ustalił czy odwołujący się posiada legitymację do skutecznego zakwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2013 r. Od ustaleń Wojewody M. w powyższym zakresie będzie zatem zależało, czy R.R. może skutecznie kwestionować decyzję o pozwoleniu na budowę. W przypadku dokonania ustaleń pozytywnych dla skarżącego przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 uuiś oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Właściwy organ architektoniczno budowlany nie może zatem wkraczać w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego sprawdzenie ogranicza się tylko do zbadania zgodność przedstawionych przez inwestora rozwiązań z prawem, a więc zgodności projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kontrola spełnienia przesłanek wynikających z powołanych wyżej przepisów winna być przeprowadzona zgodnie zasadami prawa procesowego, a więc przy zachowaniu wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Kierowanie się zasadami wyrażonymi w wymienionych przepisach nie zawsze oznacza, że organ wyda orzeczenie korzystne dla strony, niemniej organ musi wykazać, że wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Wprawdzie organ architektoniczno – budowlany w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia budowlanego, nie gromadzi materiału dowodowego, jednak powinnością tego organu jest również przeprowadzenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji szczegółowej oceny przedstawionego przez inwestora materiału dowodowego i motywów rozstrzygnięcia . Uszło uwadze Wojewody M., że ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Działanie organu odwoławczego jest zatem działaniem merytorycznym, a nie kontrolnym. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów odwołania w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H.BECK W-wa 2005 r., s. 96-97). Tego wymogu nie spełnia również brak przedstawienia własnej oceny sprawy przez organ odwoławczy. W konsekwencji zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale niezbędne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono materiał dowodowy, przeanalizowano wszystkie argumenty. W przeciwnym wypadku kontrola sądowoadministracyjna jest niemożliwa. Dla dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd musi dysponować ustaleniami i stanowiskiem organu odnośnie wszystkich okoliczności, które determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy. Do kompetencji sądów administracyjnych należy bowiem kontrola z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności. Sąd administracyjny nie może zastępować organu i sprawę merytorycznie rozpoznać. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził tylko ogólnie, że zbadał zgodność projektu budowlanego z przytoczonymi przepisami oraz rozporządzeniami: Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15.02.2010r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu gatunków zwierząt gospodarczych, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej Nie odniósł się jednak do okoliczności faktycznych sprawy, to jest odległości działki skarżącego nr ew. [...], w szczególności względem projektowanych na działce inwestycyjnej budowli towarzyszących, w tym zaprojektowanej tuż przy drodze (prawdopodobnie oznaczonej nr [...] na projekcie zagospodarowania działki) płyty do składowania pomiotu kurzego (ozn. literą H) przy kurniku A, w kontekście przywołanych w decyzji warunków technicznych. Nie przesądzając zatem o wyniku sprawy, który będzie uzależniony od ustaleń organu odwoławczego, a w pierwszej kolejności od zbadania legitymacji R. R. do skutecznego wniesienia odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)