VII SA/Wa 2356/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego O. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną dnia [...] stycznia 2006r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, odmówił wstrzymania robót budowlanych przy remoncie budowli regulacyjnych w km [...] prawego brzegu [...] w miejscowościach [...] i [...] wykonywanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] Inspektorat w [...] na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót z dnia 10.07.1998r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż inwestor wykonał już część robót, pozostały zaś do wykonania, roboty remontowe polegające na wykończeniu remontu dwóch ostróg, tj. na odcinku 35mb ostrogi [...], przez uzupełnienie narzutu kamiennego ciężkiego w ilości 181m³ oraz na odcinku 30mb ostrogi [...], poprzez wykonanie materaca faszynowego grubości 1m, szerokości 10m i narzutu kamiennego ciężkiego w ilości 210m³. Planowane roboty zlokalizowane są w odległości ponad 1km od wyspy chronionej, położonej na wysokości miejscowości [...] i ujścia rzeki [...]. Ponieważ według stanowiska wnoszącego wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w [...] z dnia 22.11.2005r. - przedmiotowe roboty remontowe wykonywane są w granicach wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21.07.2004r. w sprawie wyznaczenia obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 229, poz. 2313) obszaru Natura 2000 [...], przy czym posługując się art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. O ochronie przyrody, że : * na obszarze tym obowiązuje zakaz podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, * projekty planów oraz planowane przedsięwzięcia, które mogą na te obszary znacząco oddziaływać - wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, - wnioskodawca wnosił zarzut, że prace związane z utrzymaniem urządzeń przeciwpowodziowych w rejonie węzła [...] nie zostały poprzedzone wymaganym prawem oceną wpływu na obszar Natura 2000. Zarzuty zostały wniesione w stosunku do ww. robót rozpoczętych w dniu 15.09.1998 r. na podstawie zgłoszenia zamiaru ich wykonania z dnia 10.07.1998 r. - a więc przed terminem wejścia do obiegu prawnego ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21.07.2004 r. w sprawie wyznaczenia obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. O ochronie przyrody. Przytoczone wyżej zapisy aktów prawnych: "zakaz podejmowania działań", "projekty planów oraz planowane przedsięwzięcia" odnoszą się w sposób wyrazisty do działań, planów i przedsięwzięć (między innymi robót budowlanych) projektowanych, przed ich rozpoczęciem, po dniu wejścia w życie tych aktów. Z powyższych ustaleń wynika, że roboty budowlane przy remoncie (odbudowie) budowli regulacyjnych w km [...] rzeki [...], w miejscowościach [...] i [...] (gm. [...], pow. [...]) są wykonywane przez inwestora Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., Inspektorat w [...] zgodnie z prawem budowlanym a wniesione zarzuty przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w [...] przy udziale Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków nie dają podstaw do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, zarzucając, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana: – bez ustosunkowania się przez organ I instancji do wszystkich zgromadzonych podczas postępowania dowodów, – bez wyjaśnienia, czy prace budowlane są wykonywane w sposób mogący zagrażać środowisku (art. 50 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), w szczególności chronionym siedliskom lęgowym ptactwa wodno-błotnego, – bez należytego uzasadnienia stanowiska o ukończeniu przez inwestora robót przy prawej tamie równoległej Rp [...] i budowlach z nią związanych, – bez uwzględnienia okoliczności, że tego typu prace, polegające na zmianie stosunków wodnych, wymagały uzyskania przez inwestora decyzji Wojewody [...] o warunkach prowadzenia robót z uwagi na wymogi ochrony środowiska przyrodniczego terenów dolin rzecznych i zalewowych o wybitnych walorach występującej tam awifauny. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...], wydaną dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że O. ani Wojewódzki Konserwator Przyrody na wnioski, których organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ wydana decyzja ich nie dotyczy i nie wykazali, że rozstrzygnięcie w tej sprawie powoduje ograniczenie lub zniesienie praw im przysługujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi O. wyrokiem z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt VII Sa/Wa 811/06 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2006r. Zdaniem Sądu skarga była zasadna, gdyż decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 kpa. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ winien był bezspornie wyjaśnić, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od uprawnionego podmiotu, i czy zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 kpa, tj. czy zgłoszenie wniosku było uzasadnione celami statutowymi organizacji i czy za wszczęciem postępowania na wniosek organizacji przemawiał interes społeczny polegający m.in. na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe uprawnienia wobec członków. Następnie jeśli organ ten uznał, że przesłanki z art. 31 § 1 kpa zostały spełnione winien był rozpatrzeć zarzuty strony. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] listopada 2006r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż O. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji. Ponadto zgodnie z art. 50 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W opinii organu odwoławczego postępowanie organu wojewódzkiego należy uznać za wadliwe. Należy bowiem wskazać, iż na podstawie cytowanego art. 50 Prawa budowlanego organ może jedynie wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Natomiast w przypadku wszczętego z urzędu postępowania organ nie znajduje podstaw do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych i winien je umorzyć, stąd też decyzja z dnia [...] stycznia 2006r. jest nieprawidłowa i należy ją uchylić, a postępowanie organu I instancji podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji poprzedzającej. W ocenie strony skarżącej błędne jest twierdzenie organu, iż w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie można orzec o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Orzecznictwo sądowo administracyjne świadczy o tym, iż brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania strony zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym lecz jedynie oznacza bezzasadność tego zadnia. W skardze podniesiono także, iż organ odwoławczy całkowicie pominął dowody zawarte w odwołaniu, a świadczące o zagrożeniu środowiska przyrodniczego odcinka [...] w gminie [...] nad [...], należącego do obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 o nazwie [...]. W szczególności nie odniesiono się do przedstawionej "Oceny możliwości zachowania przedmiotu ochrony w projektowanych rezerwatach przyrody Wyspy [...] i [...] w warunkach funkcjonowania systemu regulacyjnego [...]", oraz protokołu ustaleń pomiędzy inwestorem, a Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w [...] i społecznymi organizacjami ekologicznymi. Pominięcie przedstawionych dowodów w zaskarżonej decyzji świadczy o tym, iż organ administracji rażąco naruszył art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Podlegająca w niniejszej sprawie kontroli Sądu, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. zapadła z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy związany były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt VII Sa/Wa 811/06 i że podjęto decyzję niezgodną z oceną prawną w nim zawartą. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazano, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieustalenie czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od uprawnionego podmiotu. Nie ustosunkowano się ponadto do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 153 cyt. ustawy, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinna mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 15.01.1998, II S.A. 1560/97). Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1.10. 2001r., SA/Rz 434/2000). Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany oceną prawną wyrażoną ww. wyroku. Powołane przepisy bowiem w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie składu orzekającego naruszenie przez organ II instancji art. 153 powołanej ustawy uzasadnia uchylenie kontrolowanego orzeczenia. Ponadto uznać należy, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. wydana ponownie została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Również uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia z dnia 8 listopada 2004r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Funkcją jego jest bowiem wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa ). Przede wszystkim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie nie odniósł nie odniósł się do zarzutów odwołania, w szczególności do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii zagrożenia środowiska przyrodniczego odcinka [...] w gminie [...] nad Wisłą, należącego do obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 o nazwie [...]. Nie uwzględniono także przedstawionej przez skarżące Towarzystwo "Oceny możliwości zachowania przedmiotu ochrony w projektowanych rezerwatach przyrody Wyspy [...] i [...] w warunkach funkcjonowania systemu regulacyjnego [...]", oraz protokołu ustaleń pomiędzy inwestorem, a Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody w [...] i społecznymi organizacjami ekologicznymi. Organ nie podjął żadnych czynności mających na celu udowodnienie, iż planowana inwestycja nie wywiera negatywnego wpływu na środowisko i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądu administracyjnego poglądem, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98). W ocenie Sądu, weryfikowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu również z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Orzecznictwo, zgodnie przyjmuje, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa. Podkreślenia wymaga również, iż organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, ograniczenie to związane jest wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, a w przypadku gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić również należy, iż z przepisu art. 138 kpa wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Kompetencje organu odwoławczego oznaczają dokonanie merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) strona ma prawo domagania się dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji. W konsekwencji organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego więc będzie zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 kpa. Nie może budzić wątpliwości, że prawo strony do wykorzystania przewidzianego przez ustawodawcę ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji najpełniej jest realizowane, gdy organ orzeka merytorycznie, a nie gdy ogranicza swą wypowiedź do formalnego zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętej decyzji. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153.poz.1270 ze zm.).