VII SA/Wa 2356/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Przedszkola Nr [...] w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (PWIS) decyzją z [...] lipca 2018 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Przedszkola nr [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (PPIS) z [...] czerwca 2018 r. Nr [...] odmawiającą w trybie art. 155 k.p.a. - zmiany terminu wykonania przez Przedszkole Nr [...] w [...] obowiązku wymienionego w pkt 2 decyzji PPIS z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] tj. zaprzestania prowadzenia zajęć w sali dla dzieci grupy V niespełniającej wymagań w zakresie wysokości (2,20m) w podpiwniczeniu do 30.06.2018r. Organ wskazał, że 18 maja 2018 r. Dyrektor Przedszkola nr [...] wniósł o warunkową zgodę na przedłużenie terminu wykonania obowiązku z pkt 2 ww. decyzji do 1 roku, tj. od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r., z uwagi na brak możliwości zaprzestania prowadzenia zajęć dla grupy V od 31 czerwca 2018 r., czyli usunięcia jednego oddziału z przedszkola, z uwagi na zakończenie rekrutacji na rok szkolny 2018/2019 i poinformowanie rodziców o przyjęciu ich dzieci do przedszkola. PWIS podzielił stanowisko organu powiatowego. Zaznaczył, że sale w przedszkolu z uwagi na czas pobytu dzieci to pomieszczenia na stały pobyt ludzi - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Nie mogą być one niższe niż 2,5m (§ 72 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia). Wymienione w tym przepisie odstępstwo od stosowania wymogu minimalnej wysokości pomieszczeń nie dotyczy sali w podpiwniczeniu o wysokości 2,20m, a więc nie spełniającej warunku dla pomieszczeń przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt ludzi. Niespełnienie wymaganej wysokości, a więc brak właściwej cyrkulacji powietrza i nieprawidłowy mikroklimat, stwarza zagrożenie dla zdrowia osób korzystających z takich warunków. Jakość powietrza wewnętrznego ma szczególne znaczenie dla zdrowia osób tam przebywających, zaś małe - w wieku przedszkolnym - dzieci są grupą szczególnie wrażliwą na takie uciążliwości. Brak odpowiedniej kubatury pomieszczeń przeznaczonych choćby na czasowy pobyt ludzi, powoduje ponadnormatywny wzrost w powietrzu stężenia dwutlenku węgla, pary wodnej i innych substancji czynnych biologicznie, takich jak: gazy, czynniki zapachowe, cząstki organiczne i nieorganiczne, roztocza, zarodniki grzybów, bakterie i wirusy, mających negatywny wpływ na samopoczucie oraz zdrowie użytkowników. Oddychanie powietrzem z dwutlenkiem węgla powoduje duszności, niepokój, pobudzenie ośrodka oddechowego i zwiększenie częstości oddechów. Pojawiają się bóle i zawroty głowy, szum w uszach, zaburzenia postrzegania, nadmierna potliwość, a nawet zasłabnięcie. Nadmiar dwutlenku węgla w powietrzu powoduje problemy z koncentracją, pamięcią, kojarzeniem faktów i zmniejsza komfort. W dłuższym okresie może powodować choroby, głównie układu oddechowego a także alergie i migreny. Zdaniem organu, argument dotyczący zakończenia rekrutacji, zainstalowania klimatyzacji, wymiany podłóg i malowania ścian nie może być stawiany ponad zdrowie dzieci. Organ I instancji ustalając termin uwzględnił trwający proces dydaktyczny w 2017/2018 r. Prawidłowo uznał, iż okres wakacyjny daje możliwość dokonania wymaganych zmian. Prawo do higienicznych warunków pobytu dzieci oraz pracowników w placówce oświatowej nie uzasadnia nadmiernego wydłużenia czasu niezbędnego do zaprzestania zajęć w tej sali. Skargę na powyższą decyzję złożył Dyrektor Przedszkola nr [...] podnosząc, że brak miejsc w warszawskich przedszkolach dla dzieci trzy i czteroletnich spowodował tworzenie przez Biuro Edukacji [...] oddziałów dodatkowych. 1 września 2017 r., w przedszkolu utworzono dodatkowy oddział dla dzieci czteroletnich (przyjęto starsze dzieci, aby ich pobyt w przedszkolu był jak najkrótszy). Pomieszczeniem dla tego oddziału stała się sala rekreacyjna w podpiwniczeniu. Wcześniej (przedszkole jest od września 1991 r. po przejęciu budynku po żłobku) odbywały się w niej zajęcia dodatkowe (rytmika, gimnastyka, nauka języka angielskiego) oraz uroczystości przedszkolne, zajęcia przy tablicy multimedialnej i sportowe. Salę odpowiednio przystosowano do pobytu dzieci (remont podłogi, odnowienie ścian, usprawnienie wentylacji). Połączono z nią sąsiednie pomieszczenia i zaadoptowano je na łazienkę. Utworzono otwartą szatnię w korytarzu (z oknem). Zadbano o możliwość dodatkowego wietrzenia sali zabaw (drzwi z łazienki do szatni). Piwnica nie znajduje się poniżej ziemi, nie jest pozbawiona światła słonecznego. Jest nieco wyniesiona. Od strony V oddziału ściana piwnicy jest odsłonięta, dzięki czemu sala ma 4 duże, dwuskrzydłowe okna pozwalające na zapewnienie dostępu światła dziennego i systematyczne wietrzenie. Dodatkowo w sali są trzy okna uchylne, klimatyzacja i oczyszczacz powietrza. Niestety ma ona wysokość 2. 20 cm. Decyzję organ wydał [...].04.2018 r., a 12.02.2018 r. ruszyła rekrutacja. Od 23.02.2018 r. do 01.03.2018 r. rodzice potwierdzali uczęszczanie do przedszkola dzieci cztero, pięcio i sześcio-letnich. W dniu 2.03.2018 r. ruszyła rekrutacja dzieci trzyletnich i trwała do 18.03.2018 r. Dzieci przyjęto na rok szkolny 2018/2019. Wywieszono listy i powiadomiono rodziców. Dlatego nie było możliwości zaprzestania zajęć od 31.06.2018 r. i usunięcia tego oddziału z przedszkola. Skarżący wskazał, iż czuje się odpowiedzialny za życie, zdrowie i bezpieczeństwo dzieci, zawsze stara się zapewniać im jak najlepsze warunki do pracy, zabawy i odpoczynku. Dlatego dołoży wszelkich starań, aby dzieci z Oddziału V nie odczuły uciążliwości spowodowanych wysokością pomieszczenia. Priorytetem będzie zapewnienie odpowiedniej wentylacji naturalnej (4 dwuskrzydłowe okna w sali + 3 okna mniejsze oraz drzwi z łazienki otwierane wprost na dodatkowe okno w korytarzu) i wentylacji mechanicznej (klimatyzacja + oczyszczacz powietrza). Skarżący wskazał ponadto, iż układając plan dnia zadba, aby dzieci jak najmniej czasu spędzały w tych pomieszczeniach. Większość zajęć przeniesie do ogrodu, na taras, do muzeum, galerii i innych miejsc, które będą odwiedzane w czasie wycieczek i spacerów, będzie korzystać z sal innych grup przedszkolnych podczas ich nieobecności (wyjście do ogrodu, na wycieczki), będzie wspierać się salą biblioteczną. Sala w piwnicy stanie się miejscem zbiórki i ustalania co i gdzie będzie robione, oraz miejscem spożywania posiłków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy w dniu 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu oświadczył, iż w zaskarżonej decyzji błędnie określono termin wykonania decyzji: od 30 czerwca 2018 r., zamiast: do dnia 30 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2018 r. odmawiającą zmiany – na mocy art. 155 k.p.a. - terminu wykonania przez Dyrektora Przedszkola Nr [...] w [...] obowiązku wymienionego w pkt 2 decyzji PPIS z [...] kwietnia 2018 r. tj. w zakresie zaprzestania prowadzenia zajęć w sali dla dzieci grupy V niespełniającej wymagań w zakresie wysokości (2,20m) w podpiwniczeniu od dnia 30.06.2018r. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia skargi zaznaczyć na wstępie należy, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis normuje instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Weryfikacji na tej podstawie podlegają wyłącznie decyzje ostateczne. Decyzje zapadające w trybie art. 155 k.p.a. mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe, jak i niewadliwe. Nie może to jednak oznaczać możliwości weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających stany naruszające przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (zob: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3043/17; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem weryfikacja decyzji w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie może być nim zatem (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy, czy kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1995 r. III SA 326/95, LEX nr 27118). Skoro art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, to nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych. Jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który takiej zmianie by się sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest więc możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Stosowanie art. 155 k.p.a. nie może bowiem naruszać innych przepisów prawa. Niemniej utrwalone jest w orzecznictwie również stanowisko, że – co do zasady - możliwa jest zmiana decyzji o charakterze związanym, w zakresie terminu wykonania obowiązku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 975/18, LEX nr 2624696). Na gruncie rozpatrywanej sprawy zaznaczyć ponadto trzeba, że "słuszny interes strony" o jakim mowa w powołanym przepisie, pomimo iż jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, nie może być rozumiany tylko jako wola, czy chęć strony do uchylenia/zmiany decyzji. Wyrażenie to należy pojmować wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a interesem społecznym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. Wobec przedstawionych wyżej rozważań należało zgodzić się z argumentacją organów, że w niniejszej sprawie interes społeczny należało przedłożyć nad słuszny interes strony. W ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym i prawnym - opisanym szczegółowo powyżej - nie istniały szczególne przesłanki przemawiające za zmianą w zakresie terminu decyzji ostatecznej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2018 r., tak jak tego domagał się skarżący. Sąd podziela stanowisko, że dopuszczalność stosowania uznania administracyjnego w obszarze ustalenia terminu na usunięcie uchybień nie powinna skutkować akceptacją dla rozwiązań utrwalających stan zagrażający zdrowiu lub życiu ludzkiemu, w tym przypadku dzieci. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.