VII SA/Wa 236/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi H. i B. małż. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki śmietnika. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 i art. 52 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa nakazał H. K. dokonanie rozbiórki śmietnika wybudowanego w linii istniejącego ogrodzenia nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Od decyzji tej odwołali się H. i B. małż. K., twierdząc, iż decyzja została podjęta bez ich udziału, jako strony postępowania. Ponadto w ich ocenie organ I instancji błędnie zinterpretował § 23 ust 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, a także przepisy Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. po rozpatrzeniu odwołania H. i B. małż. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak [...] – na podstawie art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja wydana w przedmiotowej sprawie jest właściwa i brak jest przesłanek uzasadniających jej uchylenie. Organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, jak sugerują to skarżący, że usytuowanie śmietnikowej altanki jest zgodne z warunkami techniczno – budowlanymi, gdyż wedle § 23 ust 3 cytowanego rozporządzenia zadaszone osłony lub pomieszczenia na składowanie odpadów stałych nie mogą być sytuowane w granicy działek, jeśli na sąsiedniej działce nie istnieją podobne urządzenia. Z akt sprawy wynika, iż na działce sąsiedniej nr ew. (...) brak jest podobnej altanki śmietnikowej. W skardze wniesionej na powyższą decyzję H. i B. małż. K, domagali się uchylenia tej decyzji w całości oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę śmietnika. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji – wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wiarygodnym zarzutem skarżących jest, iż organ I instancji nie zapewnił stronom należytego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu z zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, że już na etapie wszczęcia postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie ustalił prawidłowo adresu H. K., co skutkowało nie doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz o zamiarze i terminie przeprowadzenia oględzin w terenie. Organ nie zwrócił jednak uwagi na swą pomyłkę. W konsekwencji uznając doręczenie zastępcze w trybie art. 44 kpa – pozbawiono H. K. prawa uczestniczenia w postępowaniu, naruszając w ten sposób art. 10 i 79 kpa. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego zgodnie z art. 10 kpa jest obowiązek zapewnienia stronom przez organy administracji publicznej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko wówczas, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Waga i znaczenie omawianej zasady bierze się stąd, iż dzięki niej wprowadzone mogą być do postępowania administracyjnego elementy zasady kontradyktoryjności /sporności/, która polega na równości praw stron wiodących spór. Czynny udział stron w postępowaniu zapewniają m. in. następujące uprawnienia stron: prawo wglądu do akt sprawy (art. 73-74 kpa), prawo zgłaszania wniosków dowodowych (art. 75, 78, 90 § 2 pkt 1, 95 kpa), obowiązek pouczenia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 kpa), prawo do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym (art. 79 § 2, art. 95 kpa), uznanie okoliczności za udowodnioną po wypowiedzeniu się strony odnośnie tej okoliczności, generalne prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Naruszenie wskazanych praw strony jest istotną wadliwością postępowania, stanowi naruszenie zasady ogólnej procedury administracyjnej, wynikającej z art. 10 § 1 kpa i może skutkować uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, postępowaniu nadzwyczajnym lub na mocy orzeczenia Sądu. /komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 – L. Żukowski/. "W tym miejscu, wypada również zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r. III SA 979/98, w którym stwierdzono, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) uzasadniającą uchylenie już tylko z tej przyczyny zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i to bez względu na to, czy miało ono czy też nie wpływ na wynik sprawy (treść decyzji)." /Wyrok WSA w Warszawie z 30.03.2005 r., sygn. akt III SA 2379/2004/. Zgodnie zaś z art. 79 kpa, będącym konsekwencją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa), strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma również prawo, a nie obowiązek, wzięcia udziału w przeprowadzanym dowodzie ze świadków, biegłych lub oględzin. Organ administracji nie może pozbawić strony tego prawa. Naruszenie przez organ administracji państwowej obowiązków wynikających z omawianego artykułu jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co również stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). "Stosownie bowiem do art. 10 § 1, art. 79 i 81 kpa organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania /.../, okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań, nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Jeżeli zatem przeprowadzany dowód dotyczy okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to naruszenie powyższych obowiązków stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które /.../ miało istotny wpływ na wynik sprawy." /Wyrok NSA z dnia 13.02.1986 r. sygn. akt II SA 2015/85/. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Z protokołu wizji wynika, iż organ dokonujący oględzin był zorientowany, że zawiadomienie o jej terminie wysłano do strony na mylny adres /ul. [...] – zamiast nr [...]/ – o czym świadczy dokonana poprawka adresu w protokole. Oznacza to, iż organ zaakceptował "doręczenie zastępcze" jako prawidłowe naruszając w ten sposób art. 10 kpa. Organ przeprowadził wizję "z zewnątrz" /z adnotacją: "nieruchomość zamknięta"/. W tej sytuacji przeprowadzenie oględzin było niedopuszczalne i nie może mieć mocy dowodowej. Nie wiadomo bowiem czego właściwie dotyczyły oraz co organ w ten sposób ustalił: nie mogąc obejrzeć i ocenić całego spornego obiektu. Zauważyć należy, iż organ nie ustalił jednoznacznie, jaki charakter ma sporne urządzenie przeznaczone na usytuowanie pojemnika na śmieci w świetle § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, a w związku z tym czy i które wprost przepisy § 23 tego rozporządzenia mają do niego zastosowanie. Ponieważ organ nie ustalił czy jest to obiekt małej architektury czy inne urządzenie, nie można zatem ocenić czy organ I instancji właściwie zastosował przepisy prawa materialnego – m.in. art. 51 § 1 Prawa budowlanego. Zauważyć również należy, iż organ I instancji nie ustalił kto jest właścicielem działek sąsiednich, ani pod jaką zabudowę są przeznaczone, co pozwalałoby na dokonanie oceny prawidłowości usytuowania spornego obiektu na działce H. i B. K. Ewentualne zastosowanie przepisów cytowanego rozporządzenia dotyczącego warunków techniczno – budowlanych mogło mieć miejsce tylko w przypadku dokładnego ustalenia rodzaju i charakteru obiektu skarżących. Organ uznał, iż na podstawie § 23 ust 3 cytowanego rozporządzenia /"§ 23 ust 3: W zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej dopuszcza się (...) sytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń na granicy działek, jeżeli stykają się one z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej bądź też przy linii rozgraniczającej od strony ulicy."/ nieprawidłowość umiejscowienia "altanki" śmietnikowej bądź zadaszenia miejsca na pojemnik polega na tym, iż nie styka się ona z podobnym urządzeniem na działce sąsiedniej, na co zezwalają przepisy ww. rozporządzenia. Pominął zaś zapis w tym samym paragrafie, iż usytuowanie zadaszonych osłon lub pomieszczeń dopuszczalne jest przy linii rozgraniczającej od strony ulicy. Nie rozważył też w aspekcie § 23 ust 3 ww. rozporządzenia faktu, że sporny obiekt nie jest zbliżony do granicy działki, lecz połączony jest z murowanym ogrodzeniem. Organ odwoławczy zaś nie wskazując faktów, które uznał za udowodnione, ani też dowodów, na których się oparł wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W pełni akceptując zaistniałe w decyzji pierwszoinstancyjnej błędy dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie – organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji – przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie (art. 136 kpa). Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Do tego postępowania mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 79, 80 i 81 kpa. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz pozwala na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 kpa. Organ odwoławczy nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a jedynie ograniczając się wyłącznie do kontroli formalnej decyzji organu I instancji – narusza art. 138 kpa. W niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem omówionych wymagań prawnych. Za absolutnie chybione należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, iż "braku uczestnictwa strony w postępowaniu nie można stwierdzić, gdyż strona została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania, choć nie odebrała zawiadomienia osobiście, lecz w drodze doręczenia zastępczego". Takie doręczenie miałoby miejsce gdyby adres skarżących był prawidłowy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła przy braku własnych ustaleń organu odwoławczego i bez właściwej oceny decyzji organu I instancji, czyli z naruszeniem wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i jako taka podlega uchyleniu. Wykazane uchybienia decyzji obu organów w pełni uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dlatego z mocy art. 145 § 1 ust 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ – orzeczono jak w sentencji.