VII SA/Wa 2361/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2016r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem Stowarzyszenia zwykłego [...] z siedzibą w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Zakładowi Usług Komunalnych "[...]" Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych umorzył postępowanie odwoławcze. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 listopada 2014 r., na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w [...] gm. [...] przeprowadzono kontrolę, w wyniku której pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdzili, że w bezpośrednim sąsiedztwie rozbudowywanego składowiska odpadów realizowana jest samowolna budowa nasypu ( wału ) ziemnego, który ma spełnić funkcję ogrodzenia działek. Postanowieniem [...] listopada 2014 r Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, którą inwestor zapłacił. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestora: Zakładu Usług Komunalnych "[...]" Sp. z o.o., polegających na budowie obiektu budowlanego - wału ziemnego stanowiącego ogrodzenie na obrzeżach działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w [...], gmina [...]. Odwołanie od w/w decyzji zostało wniesione przez Stowarzyszenie zwykłe [...] z siedzibą w [...], które domagało się również podjęcia działań nadzorczych w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz wstrzymania wykonania decyzji W tych okolicznościach zostało wydane wymienione na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że wnoszące odwołanie stowarzyszenie zwykłe nie było stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia na wniosek J. L.- przedstawiciela Stowarzyszenia zwykłego [...] postępowania w sprawie nieprawidłowości występujących na terenie rozbudowy wysypiska odpadów z uwagi na fakt wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego i z uwagi na fakt, że J. L. nie jest stroną prowadzonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego Stowarzyszenie zwykłe [...] nie wykazało iż należy przyznać mu uprawnienia strony postępowania. Wskazane w Regulaminie Stowarzyszenia ogólnikowe cele regulaminowe nie mają bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budowy obiektu budowlanego - wału ziemnego stanowiącego ogrodzenie na obrzeżach działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w [...], gmina [...]. Za takie cele uznać nie można celów związanych z ochroną środowiska, czy też działań na rzecz ekologii. Organ odwoławczy uznał zatem, że Stowarzyszenie zwykłe [...] nie wykazało związku pomiędzy celami regulaminowymi a przedmiotem niniejszej sprawy. Od ww. postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie zwykłe [...] z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 31 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługuje przymiot podmiotu na prawach strony, pomimo tego, że przedmiot postępowania pozostaje w związku z celami statutowymi Stowarzyszenia, a za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu ponad wszelką wątpliwość przemawia interes społeczny, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania odwoławczego. Stowarzyszenie podniosło, że żaden z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie określa wymaganego stopnia szczegółowości celów statutowych organizacji społecznych. Cele statutowe Stowarzyszenia obejmują m.in. przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska oraz działanie na rzecz ochrony środowiska, a zatem pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem postępowania. Wskazała, że budowa tak dużego nasypu - sama w sobie - powoduje istotną ingerencję w glebę i środowisko naturalne. Ponadto budowa tego nasypu jest jednym z jednym z etapów realizowanej budowy sortowni odpadów, składowiska odpadów niebezpiecznego i okresowego bioreaktora beztlenowego. Stowarzyszenie wskazało na brak podstaw do traktowania jednego z etapów danej inwestycji w sposób zupełnie odosobniony, pomijając przy tym charakter danej inwestycji jako całości. Dodatkowo w skardze podniesiono, że budowa wału ziemnego na obszarze najwyższej ochrony wiąże się z naruszaniem naturalnej struktury gleby, co dodatkowo wpływa na obniżenie właściwości izolacyjnych. Tego typu działanie w konsekwencji może prowadzić do degradacji środowiska naturalnego. Mając to na uwadze, Stowarzyszenie podniosło, że budowa przez inwestora nasypu ziemi pozostaje w bezpośrednim związku z jego celami statutowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza dlatego skarga podlegała oddaleniu. Co do zasady, organizacje społeczne, w tym organizacje ekologiczne, mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. W myśl § 1 wskazanego przepisu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3). W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wszczęcia na wniosek J.L. postępowania w sprawie nieprawidłowości przy rozbudowie składowiska odpadów w [...] gm. [...] z tej przyczyny, że postępowanie naprawcze zostało już wszczęte z urzędu i J.L. nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Rozpatrując z kolei pisma skarżącego stowarzyszenia zwykłego [...], którego przedstawicielem jest J. L. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r, Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie naprawcze w stosunku do wybudowanego samowolnie wału ziemnego wzdłuż granicy działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w [...], gmina [...] zostało wszczęte z urzędu w listopadzie 2014r i prowadzone jest w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do treści pisma oraz załączonej kserokopii "Regulamin Stowarzyszenia Zwykłego [...]" wraz z potwierdzeniem wpisania stowarzyszenia do Ewidencji Stowarzyszeń prowadzonej przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2014r, pod numerem ewidencyjnym [...] jako stowarzyszenie zwykłe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał na treść art. 44 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) zgodnie z którym - organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponieważ skarżące stowarzyszenie zwykłe powstało już po wszczęciu z urzędu postępowania legalizacyjnego dlatego zdaniem organu nie jest stroną tego postępowania. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015r, Nr [...] zostało doręczone skarżącemu stowarzyszeniu wraz z pouczeniem o możliwości złożenia zażalenia do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżące stowarzyszenie takiego zażalenia nie złożyło natomiast wniosło odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Zakładowi Usług Komunalnych "[...]" Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 31 k.p.a., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r. sygn. OSK 1076/04 Lex nr 165912). Skoro skarżące stowarzyszenie nie było dopuszczone do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, a odwołanie może zostać wniesione wyłącznie przez stronę lub organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony ( art. 31 § 3 k.p.a. ) to należy umorzyć postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt wniesienia odwołania przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony ( uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999r, sygn. akt. OPS 16/98). Stanowisko organu odwoławczego jest zatem w tym zakresie prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.