VII SA/Wa 2362/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. N. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez K. N. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. znak [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] kwietnia 2011 r. -skierowanym do [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...], Delegatura [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...]- skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności dwóch aktów administracyjnych, w tym decyzji (jak określiła) Naczelnika Gminy [...]z [...]marca 1971 r. nr [...]o zezwoleniu na wejście w teren celem budowy linii napowietrznej. Pismem z [...] czerwca 2011 r. Wydział Infrastruktury [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...]zawiadomił o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktu. Następnie, decyzją z [...]kwietnia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Wojewoda [...]umorzył postępowanie wszczęte (jak określił) przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...]marca 1971 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalił, iż decyzja z [...]marca 1971 r. nie została wydana przez Naczelnika Gminy [...], lecz przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Spraw Wewnętrznych i podpisana przez Kierownika Wydziału Spraw Wewnętrznych - osobę reprezentującą organ. Podstawą wydania tej decyzji był przepis art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Mocą tej decyzji zezwolono Zakładowi Energetycznemu w [...], na wejście w teren celem budowy linii napowietrznej 110 kV na nieruchomości położonej w [...], stanowiącej własność A. M.. Biorąc pod uwagę przedmiot wskazanego aktu organ przyjął, że niemożliwym jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Powołał treść art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wskazał, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 1 Prawa budowlanego, ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Nie normuje spraw związanych z zezwoleniem na przeprowadzenie na nieruchomościach m.in. przewodów elektrycznych oraz podziemnych i naziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów; udzieleniem prawa dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu ich konserwacji, a także wywłaszczaniem tych nieruchomości. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że postępowanie wszczęte zostało przez niewłaściwy organ i podlegać musiało z tej przyczyny umorzeniu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się K. N., która w terminie wniosła odwołanie od ww. decyzji. Odwołująca się zwróciła uwagę przede wszystkim na to, że Wojewoda [...]w trakcie postępowanie nie został pozbawiony zdolności do prowadzenia tej sprawy, co mogłoby być podstawą do jego umorzenia, w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Nawet zaś gdyby tak było, to w świetle ugruntowanego poglądu doktryny, w ślad za umorzeniem postępowania, powinno iść także przekazanie podania organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak jw. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem decyzji Prezydium Powiatowej Narodowej w [...] z [...]marca 1970 r., było zezwolenie Zakładowi Energetycznemu w [...] na wejście na teren, celem budowy linii napowietrznej 110kV [...], położonej w [...]. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią ww. przepisu, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. I dalej, organ podał, że zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym, kwestia wywłaszczania nieruchomości jest uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102 poz. 651 ze zm.). Jak stanowi art. 124 ust. 1 ww. ustawy, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aktualnie więc, jak stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, organem właściwym do orzekania w sprawie zezwolenia na założenie linii napowietrznej jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm.), stanowiącego, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji oraz pkt 7 ww. przepisu, zgodnie z którym wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W konsekwencji, dostrzegając powyższe i mając na uwadze zapis art. 157 § 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że właściwym organem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Narodowej w [...] z [...]marca 1970 r., jest Wojewoda [...], działający w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...]nie miał zatem kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Narodowej w [...] z [...]marca 1970 r., jako organ administracji architektoniczno - budowlanej, działający w trybie ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie przez organ wojewódzki działający jako organ administracji architektoniczno - budowlanej skutkowałoby naruszeniem przepisów o właściwości. Dlatego też Wojewoda [...]prawidłowo umorzył wszczęte na wniosek K. N. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Powiatowej Narodowej w [...]. Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...]winien rozpatrzeć wniosek K. N. o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanego powyżej aktu działając w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. skarżąca - K. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, 2) art. 105 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy jego błędnego zastosowania przez Wojewodę [...]w decyzji z [...]kwietnia 2012 r. Z ostrożności procesowej, skarżąca zarzuciła natomiast organowi odwoławczemu naruszenie art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie ich niezastosowania przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., że prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie objął Wydział Infrastruktury [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...], Delegatury w [...]. Strona nie miała na to żadnego wpływu, wniosek o stwierdzenie nieważności skierowany został do organu, a nie do konkretnego wydziału. Ponadto zaznaczyła, że we wniosku nie wskazała według jakiego reżimu prawnego, tj. na podstawie przepisów której ustawy, ma być rozpatrywana sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z [...]marca 1971 r. Takiego wskazania dokonał już organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, tj. Wojewoda [...]. Jednakże, jak wskazała skarżąca, wywody organu I instancji w tym zakresie są błędne, albowiem Wojewoda [...]jest właściwy jako organ administracji architektoniczno-budowlanej do rozstrzygania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...]marca 1971 r. o zezwoleniu na wejście w teren celem budowy linii napowietrznej. Skarżąca powołała się w tym zakresie na przepis art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 157 § 1 k.p.a. Podała także, że wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie tylko na gruncie ww. ustawy, ale również pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości - wersja z chwili wydania decyzji z [...]marca 1971 r. w sprawie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń przesyłowych, tj. ciągi drenażowe, czy przewody do przesyłania elektryczności. Na gruncie obowiązującego prawa, organem właściwym do wydawania decyzji w tej sprawie, mocą art. 124 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest starosta, który przejął w tej materii kompetencje prezydium powiatowej rady narodowej. W związku z powyższym, co wynika z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia, uprawnionym do stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia niższego, jest wojewoda. A zatem, jak stwierdziła skarżąca, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego na ręce Wojewody, było właściwym posunięciem wnioskodawczym K. N. - postępowanie bezsprzecznie prowadzone było przez właściwy organ administracji publicznej. Pomimo tego, sprawa w żaden merytoryczny sposób nie została rozstrzygnięta. Wydanie przez Wojewodę decyzji o umorzeniu ww. postępowania stanowi zatem ewidentne naruszenie norm postępowania. Ten sam zarzut należy postawić organowi II instancji, który zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Skarżąca stwierdziła przy tym, że niedopuszczalny jest pogląd, wedle którego właściwość bądź też niewłaściwość organu, zależy od tego, która komórka organizacyjna urzędu, tj. aparatu pomocniczego organu, dokona rozpoznania sprawy. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego wymagają jedynie, by sprawa była rozpoznawana przez właściwy organ, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Kwestia rozdysponowania napływających spraw, tj. przydzielenia ich poszczególnym wydziałom urzędu wojewódzkiego, jest wewnętrzną czynnością techniczną każdego urzędu. Ich błędne rozdysponowanie nie może być podstawą do tego, by organ rozpoznający sprawę określić jako niewłaściwy. Pomimo wydania nieprawidłowej decyzji, do podobnych wniosków doszedł również w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Stwierdził, że Wojewoda [...]winien rozpatrzeć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, działając w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem wskazał, że wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, jednak mimo tego wydał błędne rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe złożenie skargi okazało się konieczne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]kwietnia 2012 r. o umorzeniu postępowania wszczętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...]marca 1971 r. nr [...]. W ocenie Sądu, oba te orzeczenia zapadły z naruszeniem prawa, z uwagi na wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 105 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego odnoszącego się do ww. decyzji z 1971 r., wystąpiła skarżąca pismem z [...] kwietnia 2011 r., skierowanym do Wojewody [...]. We wskazanym piśmie skarżąca zawarła żądanie stwierdzenia nieważności -w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- decyzji z [...]marca 1971 r., zezwalającej na wejście w teren celem budowy linii napowietrznej. We wniesionym podaniu skarżąca określiła więc w sposób wyraźny przedmiot sprawy, w tym tryb w jakim ma być ona prowadzona. Nie wskazała natomiast w żadnym miejscu swojego wystąpienia, iż wniosek kieruje do Wojewody jako organu architektoniczno-budowlanego i, że na podstawie przepisów Prawa budowlanego wnosi o jego załatwienie. K. N. skierowała podanie do Wojewody, przyjmując, że to ten organ jest właściwy do jego załatwienia. Jednakże to do Wojewody [...], po otrzymaniu ww. podania skarżącej, należało ustalenie swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, z uwzględnieniem wszystkich regulacji prawnych mogących mieć wpływ na tę ocenę. Z obowiązku tego, wynikającego z art. 19 i art. 20 k.p.a. Wojewoda [...]się jednak nie wywiązał, o czym świadczy wydane przez ten organ rozstrzygnięcie. Wojewoda [...]po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej uznał, iż jest niewłaściwy w sprawie. Przy czym, wskazał wyraźnie, że jest niewłaściwy jako organ architektoniczno-budowlany. Oceny takiej dokonał analizując przedmiot kwestionowanej decyzji i przepisy prawa, na podstawie których decyzję tę wydano oraz przepisy obecnej ustawy Prawo budowlane. Pominął natomiast pozostałe regulacje prawne określające jego zakres kompetencji, w tym przepisy obecnie regulujące kwestię objętą decyzją z [...]marca 1971 r., czym dopuścił się -w ocenie Sądu- naruszenia przepisów art. 19 i art. 20 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Badając swoją właściwość w sprawie Wojewoda obowiązany był więc uwzględnić wszystkie przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające, względnie zobowiązujące, go do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. Tymczasem organ ten poprzestał jedynie na ustawie Prawo budowlane (tylko z tego względu, że wniosek skarżącej -z przyczyn od niej niezależnych- trafił do Wydziału Infrastruktury; na marginesie warto odnotować, że decyzja z [...]marca 1971 r. w żadnym miejscu nie przywołuje przepisów prawa budowlanego wówczas obowiązujących), dochodząc w efekcie do błędnego przekonania o zasadności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Zgodzić się należy zaś ze skarżącą, iż o właściwości organu nie może decydować to, która komórka organizacyjna Urzędu, tj. jego aparatu pomocniczego, zajęła się sprawą. Kwestia rozdysponowania napływających spraw, tj. przydzielenia ich poszczególnym wydziałom urzędu wojewódzkiego, jest wewnętrzną czynnością techniczną każdego urzędu. Ich błędne rozdysponowanie nie może być podstawą do tego, by organ rozpoznający sprawę określić jako niewłaściwy. Powyższe jest o tyle zasadne, że jak prawidłowo wykazał to Główny Inspektor w zaskarżonej decyzji (przywołując przepisy prawa regulujące wówczas i obecnie materię objętą decyzją kwestionowaną z [...]marca 1971 r.), organem właściwym do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z [...]marca 1971 r. jest wojewoda, tyle że nie na podstawie ustawy Prawo budowlane, a na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Konkludując, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja choć zawiera prawidłową ocenę sprawy jest błędna, bo utrzymuje w mocy wadliwe rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew treści decyzji z [...]kwietnia 2012 r. postępowanie nie zostało bowiem wszczęte przez niewłaściwy organ i nie zachodziła podstawa do jego umorzenia. Wojewoda [...]jest właściwy do załatwienia żądania skarżącej obejmującego stwierdzenie nieważności decyzji z [...]marca 1971 r., a dokładnie w takim zakresie postępowanie przed tym organem zostało uruchomione. Przy czym, poinformowanie o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie przez niewłaściwą jednostkę organizacyjną urzędu obsługującego ten organ jeszcze nie stanowi o zasadności zastosowania ww. art. 105. Nie stanowi też podstawy do zastosowania (pomiędzy wydziałami tego samego urzędu) art. 65 § 1 k.p.a. Orzekając ponownie w sprawie, Wojewoda winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt II. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ww. ustawy.