VII SA/Wa 2363/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. w C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia odstępstwa od warunków technicznych skargę oddala Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] znak : [...] na podstawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Gospodarki Komunalnej, w C., w sprawie udzielenia odstępstwa od warunków technicznych pojazdów w zakresie kierownicy umieszczonej po prawej stronie, nie udzielił odstępstwa od warunku technicznego dla samochodu ciężarowego z przeznaczeniem wywóz śmieci, marki Mercedes-Benz, model/typ 957.66, nr identyfikacyjny [...], w zakresie umieszczenia kierownicy po prawej stronie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Zakład Gospodarki Komunalnej, w C. wystąpił z wnioskiem w sprawie udzielenia odstępstwa od warunków technicznych pojazdów dla samochodu ciężarowego z przeznaczeniem - wywóz śmieci, marki Mercedes - Benz, model/typ 957.66, w zakresie kierownicy umieszczonej po prawej stronie. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała na indywidualną sytuację wynikająca z bardzo korzystnej ceny zakupu pojazdu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie na terenie Niemiec. Wskazała, że ruch przedmiotowego pojazdu odbywa się średnio z prędkością 40 km/h na krótkich trasach, zawsze w załodze trzyosobowej - jeden kierowca zawodowy i dwóch przeszkolonych ładowaczy. Praca w takich warunkach pozwala na pełną obserwację trasy jazdy, a co za tym idzie spełnione są wszelkie wymogi związane z bezpieczeństwem ruchu na drogach. Strona podkreśliła również, że przedmiotowy pojazd służy wyłącznie do odbierania odpadów z terenu nieruchomości, poprzez załadunek odpadów z kontenerów i ich transport na składowisko odpadów. W ocenie Ministra Infrastruktury, przedstawiona argumentacja strony nie jest zgodna z okolicznościami stanu faktycznego oraz obowiązującymi przepisami. Wnioskujący nabywając niniejszy pojazd musiał bowiem godzić się z ryzykiem braku możliwości jego rejestracji w Polsce, a mimo tej wiedzy nabył i sprowadził pojazd, przyznając tym samym prym korzyści materialnej wynikającej z zawarcia niniejszej transakcji. Organ wskazał, że diagnosta przeprowadzający badanie techniczne zakwalifikował przedmiotowy pojazd jako "samochód ciężarowy". Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 42 ww. ustawy samochód ciężarowy to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu ładunków. Głównym więc zadaniem przedmiotowego pojazdu jest przewóz odpadów komunalnych, nie zaś ich zbieranie. W przypadku pojazdu przeznaczonego do wywozu śmieci podstawową funkcją poza wykorzystaniem jego osprzętu, jest wykonywanie przebiegu związanego z przewożeniem odpadów komunalnych, dlatego też wykorzystanie pojazdu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przedmiotowy pojazd będzie uczestniczył w normalnym ruchu na drogach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że konstrukcja pojazdu umożliwia mu osiągnięcie prędkości powyżej 40 km/h, a w myśl ww. przepisu Rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w pojeździe takim kierownica nie powinna być umieszczona po prawej stronie. Umieszczenie bowiem kierownicy po prawej stronie w warunkach ruchu prawostronnego jaki obowiązuje w Polsce oraz w większości krajów UE, ma znaczny wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa na drodze. Takie umieszczenie kierownicy w pojeździe utrudnia, a w skrajnych przypadkach uniemożliwia bezpieczne wykonywanie manewrów np. wyprzedzania w ruchu drogowym. Bezpieczne wykonanie manewru wyprzedzania wymaga posiadania m.in. dostatecznego pola widzenia przez kierującego pojazdem wyprzedzającym. W przypadku drogi mającej po jednym pasie ruchu w każdym kierunku (taka jest większość dróg w Polsce) taki manewr tworzy ryzyko zderzenia czołowego z pojazdem nadjeżdżającym z przeciwka. Analogiczne zagrożenie występować będzie także w czasie wykonywania manewru omijania. Organ stwierdził zatem, że przedmiotowy pojazd samochodowy wyposażony w kierownicę po prawej stronie, przystosowany do ruchu lewostronnego, nie odpowiada żadnemu z przytoczonych powyżej przepisów. Oznacza to, że pojazd, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym, zgodnie z art. 71 ust. 2 ww. ustawy nie może zostać dopuszczony do ruchu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262, z późn. zm.), kierownica w pojeździe o liczbie kół większej niż trzy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości przekraczającej 40 km/h, nie powinna być umieszczona po prawej stronie pojazdu. Ponadto, przepisy Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r., Nr 5, poz. 40, z późn. zm.), mającej na celu zwiększenie bezpieczeństwa na drogach, a w szczególności art. 7 ust. 1 tej Konwencji, stanowią, że użytkownicy drogi powinni unikać zakłóceń ruchu lub narażania go na niebezpieczeństwo poprzez unikanie wszelkiego zachowania, które mogłoby stanowić niebezpieczeństwo lub utrudnianie ruchu, narazić na niebezpieczeństwo osoby albo wyrządzić szkodę własności publicznej lub prywatnej. Odnosząc się do stwierdzenia strony, iż podmiot niemiecki przez dziesięć lat, pojazdem którego dotyczy sprawa, wykonywał czynności jakie zamierza wykonywać wnioskodawca (przewóz odpadów na niewielkich odległościach) i nie stanowiło to problemu w myśl ustawodawstwa Unii Europejskiej, organ wskazał że ustawodawstwo unijne nie przewiduje obowiązku wdrożenia jednolitych procedur dopuszczenia pojazdów do ruchu. Każde państwo należące do Wspólnoty może zachować odrębne uregulowania, które mają na celu zapewnienie lub poprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ dodał, że nie można z góry założyć, jak wskazuje strona, iż przedmiotowy pojazd będzie poruszał się na trasie o odległości około 4 km po drodze gminnej, która jest mało uczęszczana. Brak jest bowiem regulacji prawnych, które umożliwiłyby ograniczenie dopuszczenia do ruchu drogowego pojazdu na określonym odcinku wyznaczonej trasy. Wyrażenie zgody na odstępstwo, a w konsekwencji dopuszczenie przedmiotowego pojazdu do ruchu drogowego spowoduje, że pojazd ten będzie mógł poruszać się po wszystkich drogach publicznych, strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu na terytorium RP bez żadnych ograniczeń. Minister Infrastruktury dodał, że tylko w indywidualnych uzasadnionych przypadkach zezwala na odstępstwo od obowiązujących w Polsce warunków technicznych. W przypadku pojazdów z kierownicą umieszczoną po prawej stronie udziela odstępstw jedynie dla pojazdów specjalnych z przeznaczeniem oczyszczanie dróg. Nie dotyczy to jednak pojazdów takich jak wnioskowany pojazd, którego głównym zadaniem poza wykorzystaniem jego osprzętu jest przewóz odpadów komunalnych, a umieszczenie kierownicy po prawej stronie nie jest niezbędne do wykonywania określonych zadań. Organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że konstrukcja pojazdu umożliwia mu osiągnięcie prędkości powyżej 40 km/h, a w myśl wyżej przytoczonego § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia w pojeździe takim kierownica nie powinna być umieszczona po prawej stronie. Ze względu na specyfikę polskiej infrastruktury drogowej, bezpieczne wykonywanie wielu manewrów (zwłaszcza wyprzedzanie, omijanie) pojazdami z usytuowanym miejscem kierowcy po prawej stronie, nie jest możliwe. Umieszczenie kierownicy po prawej stronie, odwrotnie do warunków ruchu prawostronnego, ma poważny wpływ na ograniczenie możliwości obserwacji bezpośredniej do przodu. Jest to szczególnie ważne przy rozpoczynaniu manewru wyprzedzania. Kierowca pojazdu z kierownicą po prawej stronie, uczestniczący w ruchu prawostronnym, nie ma możliwości bezpośredniej obserwacji do przodu w trakcie wykonywania manewru wyprzedzania. Ponadto, układ wycieraczek przedniej szyby omawianego typu pojazdu nie zapewnia dostatecznej strefy widoczności w ruchu prawostronnym. Pole widzenia przez szybę przednią po stronie pasażera w sytuacji, gdy pracują wycieraczki, jest mniejsze niż po stronie kierowcy, ponieważ "zasięg zbierania" zanieczyszczeń z tej szyby jest większy po stronie kierującego. Organ wskazał, że także pole widzenia w zewnętrznych lusterkach również nie jest symetryczne. Lusterka wsteczne przystosowane do ruchu lewostronnego posiadają inne kąty widzenia pośredniego ze względu na zmianę usytuowania kierowcy z prawej na lewą stronę samochodu, co skutkuje zwiększonym tzw. "martwym polem". Ograniczona w ten sposób widoczność w znaczny sposób utrudnia wykonywanie manewrów, takich jak zmiana pasa ruchu, wyprzedzanie, omijanie itd., co w konsekwencji może doprowadzić do kolizji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej w C. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzucił błędne zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, gdyż w sprawie zachodzą przesłanki wydania zgody na odstępstwa od warunków technicznych w zakresie żądanym przez stronę, co potwierdza argumentacja przedstawiona w trakcie trwania postępowania administracyjnego w sprawie oraz stanowisko Komisji Europejskiej w sprawach o identycznym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący podniósł, że czyniąc problemy w zarejestrowaniu na terenie Polski pojazdów z kierownicą po prawej stronie Polska narusza unijne przepisy w zakresie swobodnego przepływu towarów (art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Wskazał, że w ostatnim czasie Komisja Europejska stanowczo zwróciła się do polskich władz o niezwłoczne podjęcie działań mających na celu umożliwienie bezproblemowego rejestrowania w Polsce pojazdów przystosowanych do ruchu lewostronnego. Zdaniem Komisji Europejskiej, jeśli pojazd silnikowy spełnia unijne wymogi w zakresie homologacji, oznacza to, że można się nim bezpiecznie poruszać we wszystkich państwach członkowskich, bez względu na to, czy ruch jest prawo-czy lewostronny. Komisja uważa w związku z tym, że zakaz rejestrowania pojazdów przystosowanych do ruchu lewostronnego jest niewspółmierny do uzasadnionego celu polityki państwa, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa na drogach oraz ochrona zdrowia i życia ludzi. Skarżący dodał, że inny członek Unii Europejskiej - Niemcy stosując te same zasady, umożliwił świadczenie usług przez przedmiotowy pojazd na terenie sąsiedniego kraju. Ponadto, organ rozpatrujący sprawę nie odniósł się w swym rozstrzygnięciu do treści Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40 i 41), która stwierdza, że dopuszczalne jest poruszanie się po drogach na terytorium RP przez samochody z kierownicą po prawej stronie w sytuacji gdy (art. 7 ust. 1) użytkownicy drogi unikają wszelkiego zachowania, które mogłoby stanowić niebezpieczeństwo lub utrudnienie ruchu, narazić na niebezpieczeństwo osoby, albo wyrządzić szkodę własności publicznej lub prywatnej. Także tego przepisu prawa organ nie zastosował w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy-Prawo o ustroju sądów administracyjnych tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 67 ust. 1 ustawy-Prawo o ruchu drogowym zgodnie z którym minister właściwy do spraw transportu może w indywidualnych, uzasadnionych przypadkach, zezwolić na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy. W świetle powołanego przepisu art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie ulega wątpliwości, że decyzja właściwego ministra w przedmiocie wyrażenia zezwolenia na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać pojazdy ma charakter uznaniowy, gdyż może dotyczyć tylko indywidualnych uzasadnionych przypadków. Obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego, OSP 1982, z. 1-2, poz. 22)). Z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od której można odstąpić tylko wówczas, gdy kolidowałoby to z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Orzekając w oparciu o uznanie administracyjne, Minister Infrastruktury zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. powinien rozważyć nie tylko interes skarżącego ale również interes społeczny wynikający z troski o właściwe zapewnienie ruchu drogowego, ochronę życia i zdrowia wszystkich uczestników tego ruchu. W rozpoznawanej sprawie, w której przez wzgląd na bezpieczeństwo w ruchu drogowym organ odmawia wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać pojazd, nie sposób uznać, by czynił to wbrew obowiązującym przepisom. Niewątpliwie w takiej sytuacji interes społeczny sprzeciwia się rozstrzygnięciu pozytywnemu dla strony. Ochrona zdrowia i życia wszystkich uczestników ruchu drogowego leży w interesie społecznym, jest więc szczególnym obowiązkiem organu dbałość o niestwarzanie zagrożeń na drogach przez pojazdy nieprzystosowane do jazdy po prawej stronie jezdni. Auto z umieszczoną po prawej stronie kierownicą - z istoty rzeczy - konstrukcyjnie nie jest przystosowane do ruchu prawostronnego, jaki odbywa się na drogach Rzeczypospolitej Polskiej, a to powoduje, że poruszanie się takiego pojazdu po drogach naraża na niebezpieczeństwo nie tylko kierującego takim pojazdem, ale także inne osoby, które korzystają z dróg. Trafnie organ uzasadnił, iż odstępstwo nie może dotyczyć takich wymogów, których niespełnienie może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5 Prawa o ruchu drogowym, pojazd uczestniczący w ruchu ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę, a ponadto zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu. Przedmiotowy pojazd w wyniku badania technicznego został zakwalifikowany jako " samochód ciężarowy", a zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 42 ustawy jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu ładunków. Podstawową funkcją takiego pojazdu przeznaczonego do wywozu śmieci jest poza wykorzystaniem jego osprzętu wykonywanie przebiegu związanego z przewożeniem odpadów komunalnych. Przedmiotowy pojazd będzie mógł poruszać się po wszystkich drogach publicznych, gdyż brak jest regulacji prawnych, które umożliwiłyby ograniczenie dopuszczenia do ruchu drogowego pojazdu na określonym odcinku wyznaczonej trasy, a konstrukcja pojazdu umożliwia osiągnięcie prędkości powyżej 40 km/h. Prawidłowe jest stanowisko organu z którego wynika, że umieszczenie kierownicy po prawej stronie w warunkach ruchu prawostronnego, obowiązującego w Polsce, zdecydowanie wpływa na pogorszenie bezpieczeństwa na drodze, gdyż pogarsza widoczność do przodu w warunkach wyprzedzania innych pojazdów. Manewr wyprzedzania musi być poprzedzony upewnieniem się przez kierującego pojazdem, czy ma odpowiednią widoczność i dostateczne miejsce do wyprzedzania bez utrudnienia komukolwiek ruchu (art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym). Nie ulega wątpliwości, że kierowca pojazdu z kierownicą umieszczoną po prawej stronie, aby stwierdzić, czy ma dostatecznie dużo miejsca do wyprzedzenia pojazdu jadącego przed nim, musi dokonać manewru wysunięcia swojego pojazdu poza linię rozdzielającą pasy ruchu na jezdni dwukierunkowej o co najmniej połowę szerokości pojazdu więcej, niż gdyby był to pojazd z kierownicą po lewej stronie. Ponieważ w Polsce większość dróg posiada po jednym pasie ruchu w każdym kierunku wykonywanie manewru wyprzedzania przez pojazd z kierownicą po prawej stronie tworzy ryzyko zderzenia czołowego z pojazdem nadjeżdżającym z przeciwka. Zdaniem Sądu, brak jest również podstaw do zakwestionowania argumentacji zawartej w decyzji, iż układ wycieraczek przedniej szyby omawianego typu pojazdu nie zapewnia dostatecznej strefy widoczności w ruchu prawostronnym. Pole widzenia przez szybę przednią po stronie pasażera w sytuacji, gdy pracują wycieraczki, jest mniejsze, niż po stronie kierowcy, gdyż "zasięg zbierania", np. zanieczyszczeń z tej szyby, jest większy po stronie kierującego. Powyższa prawidłowość wymuszona jest konstrukcją układu wycieraczek oraz ich położeniem względem szyby przedniej. W tym stanie rzeczy, skoro w ruchu prawostronnym kierowca pojazdu przystosowanego do ruchu lewostronnego musi obserwować jezdnię najczęściej - o ile nie przede wszystkim - przez lewą część przedniej szyby (od strony pasażera), zatem pole widzenia ma ograniczone, co niewątpliwie wpływa na bezpieczeństwo jazdy. Nieuzasadniony jest zarzut niezastosowania w sprawie postanowień Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu w dniu 8 listopada 1968 r. (Dz. U. z 1988 r. Nr 5, poz. 40) oraz naruszenia przepisów unijnych w zakresie swobodnego przepływu towarów . Organ podejmując decyzję na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy-Prawo o ruchu drogowym, nie ma obowiązku udowadniać, że stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez dokonane odstępstwo ma charakter pewny; wystarczy, że uprawdopodobni taką możliwość, co w rozpatrywanej sprawie uczynił. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie podważyły zasadności ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalić.