VII SA/Wa 2363/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2017 r. sprawy ze skargi Ł. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ł. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ł. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016r. (znak: [...]), którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2015 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 49 b ust. 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał [...] rozbiórkę nośnika reklamowego o konstrukcji stalowej znajdującego się na działce nr [...] z obrębu [...] przy posesji ul. [...] w [...]. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego tej decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy (na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]), w dniu [...] marca 2016 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, a następnie postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 127 i art. 18 w zw. z art. 17 § 1 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym z [...] stycznia 2015 r. do wykonania zastępczego. Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2015 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] listopada 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania Ł. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] listopada 2013 r. o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy podał, że decyzja o nakazie rozbiórki nie została skierowana skarżącego - osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą (przedsiębiorcy). Obowiązek rozbiórki został nieprawidłowo nałożony na firmę, co stanowi rażące naruszenie art. 29 w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. W piśmie z [...] stycznia 2016 r. Ł. W. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wnioskodawca podał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku rozbiórki nośnika reklamowego, orzeczonego w tej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu wydania tego postanowienia ([...] marca 2015 r.) pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja organu I instancji orzekająca o nakazie rozbiórki nośnika reklamowego. W tej sytuacji późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o rozbiórce nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na to postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie wypowiedział się na temat istnienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, a ograniczył się jedynie do przesłanki podanej przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie orzekając w tej sprawie, postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2015 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z [...] listopada 2013 r. o nakazie rozbiórki. Organ stwierdził, że to postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie rozbiórki. Według organu postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki urządzenia (nośnika) reklamowego zostało wszczęte w sposób prawidłowy i zostało zakończone postanowieniem o nałożeniu grzywny ze względu na uchylanie się zobowiązanego od realizacji ciążącego na nim obowiązku, przed wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] grudnia 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z [...] listopada 2013 r. o nakazie rozbiórki. Organ dodał, że mimo błędu w określeniu zobowiązanego w decyzji o nakazie rozbiórki, w tytule wykonawczym prawidłowo określono zobowiązanego. W związku z tym nie można zarzucić braku tożsamości podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego. Ł. W. w zażaleniu na to postanowienie podniósł, że zgodnie z uchwałą NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego po rozpoznaniu zażalenia skarżącego postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego powołana w zażaleniu uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zastosowania w tej sprawie. W decyzji z [...] grudnia 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce "nie zakwestionowano zasadności rozbiórki spornego obiektu budowlanego (...). Tym samym nie sposób przyjąć, że postępowanie egzekucyjne w omawianej sprawie nie mogło być prowadzone". Ponadto z uwagi na specyfikę postępowania egzekucyjnego, którego celem jest jedynie przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie sposób przyjąć, że powołana uchwała znajduje bezpośrednie zastosowanie do postępowań egzekucyjnych. Ł. W. w skardze do Sądu zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 4 i pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył stanowisko zaprezentowane w zażaleniu i podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organy całkowicie zlekceważyły fakt, że decyzję z [...] listopada 2013 r wyeliminowanego z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2015 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Organ podał, że tytuł wykonawczy w tej sprawie został wystawiony prawidłowo (na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą), w związku z tym prawidłowo zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. Sąd nie podziela tego stanowiska, ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy i w przepisach prawa. Przede wszystkim należy zauważyć, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o nakazie rozbiórki, tytuł wykonawczy został usunięty z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc a więc z mocą wsteczną, od chwili jego wydania (por. np. uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44). Jeżeli tak, to należy przyjąć, że zarówno postanowienie o wykonaniu zastępczym jak i o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, dotyczy obowiązku który nie istnieje (wskutek stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji). W postępowaniu egzekucyjnym nie bada się co prawa zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.), ale bada się dopuszczalność egzekucji, czyli ustala się, czy istnieje tytuł wykonawczy uprawniający do egzekucji. Do przesłanek pozytywnych dopuszczalności wszczęcia egzekucji, inaczej mówiąc, okoliczności które muszą być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł wszcząć egzekucję, należy niewątpliwie istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym podlegającego egzekucji administracyjnej. W orzecznictwie NSA wskazuje się na przykładzie podatków, że warunkiem stosowania przymusu administracyjnego jest ciągłe istnienie źródła kreującego ten obowiązek jako możliwy do wyegzekwowania, a więc istnienie albo decyzji, z której on wynika, albo stosownej deklaracji (zeznania) podatkowej (por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 29 u.p.e.a., Lex i powołane tam orzecznictwo). Powiedziano już wyżej, ze ten tytuł nie istnieje wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] listopada 2013 r. o nakazie rozbiórki. W rezultacie rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu egzekucyjnym zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).