VII SA/Wa 2365/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "[...]WINB" lub "organem drugiej instancji", decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. N., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], nakazującą M. G. wykonanie robót budowlanych prowadzonych w lokalu na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego przy ul. S. [...] w [...], na działce nr ewid. [...]. Nakazane prace obejmowały między innymi: • wykonanie warstw: akustycznej i termicznej na istniejącym stropie między piętrami, • wykonanie nowych ścianek działowych wydzielających łazienkę (istniejącą wcześniej), • doprowadzenie do zgodności z przepisami instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej częściowo zdemontowanej w trakcie robót rozbiórkowych, • osadzenie, w kuchni, w miejscu wyburzonej ścianki działowej (w gniazdach betonowych) belki stalowej HEB120, • oraz wykonanie pozostałych robót wykończeniowych określonych w pkt. 1-9 odrębnej oceny technicznej (podłogi, glazura, terakota, malowanie oraz montaż stolarki drzwiowej). Roboty powinny być przy tym wykonane w terminie 120 dni od daty uprawomocnienia się decyzji organu pierwszej instancji. Roboty powinny też być wykonywane pod nadzorem osoby o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącej do izby samorządu zawodowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 22 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej "PINB" lub "organem pierwszej instancji", przeprowadził kontrolę prac budowlanych prowadzonych na pierwszym piętrze budynku przy ul. S. [...] w P. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, stwierdzono wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie lokalu poprzez rozbiórkę ścianek działowych w pokoju oraz rozbiórkę ścianek oddzielających łazienkę oraz demontaż wyposażenia łazienki. W miejscu dotychczasowych ścianek działowych, belki stropowe zostały podparte stemplami. Stwierdzono również uszkodzenie części komina. Inwestor nie legitymował się przy tym zgłoszeniem zamiaru wykonania ww. robót, ani decyzją o pozwoleniu na ich wykonanie. Czynności kontrolne zostały wszczęte na żądanie Z. N., współwłaścicielki budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w P. W następstwie przeprowadzonych czynności kontrolnych PINB w P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych bez odpowiedniego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Następnie, w dniu [...] lutego 2015 r., PINB postanowieniem nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej: "pr.bud.", nakazał M[...] G[...], zwanej dalej "inwestorem", zamieszkującej w lokalu na pierwszym piętrze ww. budynku, wstrzymanie robót budowlanych oraz przedstawienie inwentaryzacji prac w ciągu 30 dni wraz z właściwą oceną techniczną. Zażalenie na postanowienie PINB nr [...] złożyła Z. N., lecz [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję PINB. W dalszym toku postępowania PINB w [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2001 r. decyzję nr [...], stanowiącą decyzję organu pierwszej instancji, w niniejszym postępowaniu. Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a także art. 104 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. kodeks postępowania budowlanego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.". Powołana decyzja z dnia [...] kwietnia 2001 r. zobowiązywała M. G. do wykonania wymienionych wyżej robót budowlanych w lokalu na piętrze budynku położonego przy ul. S. [...] w P., w terminie 120 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Organ podkreślił, że zgodnie z cytowanym przepisem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja PINB wzbudziła zastrzeżenia Z. N., która w dniu 20 kwietnia 2015 r. złożyła odwołanie od niej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W odwołaniu skarżąca zarzuciła wydanej decyzji PINB: 1. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie w decyzji Z. N. jako strony postępowania, 2. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy; 3. naruszenie także art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie Z. N. przed wydaniem decyzji o okolicznościach faktycznych, 4. naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Z. N. możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów (dowodów); 5. naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez danie wiary przez organ pierwszej instancji okolicznościom faktycznym przedstawionym w przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, przy jednoczesnym niewypowiedzeniu się, przez zaniedbanie, co do tych okoliczności przez skarżącą. Powyższe okoliczności wskazywały na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 8 k.p.a. Z. N. zarzuciła również decyzji PINB błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. poprzez określenie zakresu nakazanych prac budowlanych pomimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co decyzja PINB naruszyła art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. Zdaniem skarżącej prawidłowe zastosowanie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. powinno skutkować nałożeniem obowiązku wykonania tylko takich robót budowlanych, które doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, co oznaczać będzie ograniczenie prac wyłącznie do robót zabezpieczających budynek przed katastrofą budowlaną. Skarżąca Z. N. wyjaśniła również, że jest współwłaścicielką nieruchomości posiadającą udział wynoszący jedną/drugą (½),, natomiast drugą połowę własności posiada inwestor. Inwestor, M. G., prowadził roboty budowlane bez zgody skarżącej. Skarżąca podkreślała, że organy administracji publicznej powinny zapewnić jej udział w roli strony w każdym stadium postępowania dotyczącego budynku przy ul. S. [...]. Jej zdaniem błędne zastosowanie przepisów przez organ pierwszej instancji wynikało z faktu, że M. G. nie spełniła przesłanek legalizacji prac prowadzonych w budynku. Nie jest zatem możliwe doprowadzenie prac do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania Z. N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Zdaniem organu drugiej instancji PINB w [...] prowadził postępowanie prawidłowo: najpierw nakazał wstrzymanie robót budowlanych, następnie przygotowanie niezbędnej inwentaryzacji prac, a wreszcie sformułował nakaz wykonania robót budowlanych mających na celu osiągnięcie stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji potwierdził też, że M. G. przedstawiła "Inwentaryzację wykonanych robót wraz z oceną techniczną prawidłowości ich wykonania w lokalu na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. S. [...] w P. na działce nr [...]" z marca 2015 r. Inwentaryzacja została sporządzona przez inż. B. K. (upr.bud. [...]). Z dokumentacji tej wynika, że prace rozbiórkowe zostały przeprowadzone w sposób wskazujący na znajomość rzemiosła budowlanego i nie zagrażają bezpieczeństwu właścicieli lokalu w tym budynku. Inwentaryzacja potwierdzała również, że należy wykonać warstwę akustyczną i termiczną na istniejącym stropie między piętrami, nowe ścianki działowe wydzielające łazienkę oraz doprowadzić do zgodności z przepisami instalację elektryczną oraz wodnokanalizacyjną częściowo zdemontowaną w trakcie robót rozbiórkowych. Organ drugiej instancji stwierdził też, że wszelkie obowiązki w zakresie prowadzonego remontu lokalu na piętrze zostały zgodnie z prawem nałożone na inwestora, czyli wyłącznie na M. G. i nie obciążają współwłaścicielki budynku, Z. N. Organ podkreślił również, że na etapie postępowania odwoławczego umożliwiono skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym, w związku z tym uchybienie procesowe PINB w [...] nie ma wpływu na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej, po zapoznaniu się z materiałem, złożył odpowiednie pismo z dnia 28 lipca 2015 r. W konkluzji [...]WINB stwierdził, że organ powiatowy prowadził postępowanie w sprawie spornych robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa, że przeprowadził wszystkie niezbędne czynności oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję nr [...] wydaną przez [...]WINB złożyła Z. N. w dniu [...] września 2015 r. Skarżąca zarzuciła decyzji organu wojewódzkiego naruszenie: a) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie w zaskarżonej decyzji stron postępowania administracyjnego; b) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy przez organ, co w konsekwencji skutkowało powieleniem przez organ uchybień organu pierwszej instancji; c) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, niezebranie przez organ materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co ostatecznie doprowadziło do powielenia błędnego ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organ pierwszej instancji; d) art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy i nieodniesienie się przez organ do wszystkim zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 20 kwietnia 2015 r.; Powyższe uchybienia skutkowały w konsekwencji naruszeniem art. 8 k.p.a. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także nakazanie organowi wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud., tj. decyzji zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych oraz wykonanie robót zabezpieczających budynek przed katastrofą budowlaną. Skarżąca podniosła również zarzut nieuwzględnienia jej jako strony w postępowaniu wbrew oczywistemu orzecznictwu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazała również, że jej zdaniem przygotowana dokumentacja była nierzetelna, szczególnie informacja dotycząca bezpieczeństwa budynku po przeprowadzonych pracach remontowych. Uszkodzenie komina, a także usunięcie odpowiedniego zakotwiczenia belek stropowych grozi, zdaniem skarżącej, katastrofą budowlaną. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinien ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji, a także powinien ustalić stan faktyczny nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji, ale także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Organ powinien zebrać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej. Dotyczy to w szczególności informacji o tym, że inwestor jest właścicielem budynku, co jest nieprawdą, gdyż M. G. przysługuje zaledwie udział w prawie własności nieruchomości wynoszący jedną drugą (½). W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego i badanego ponownie w związku ze skargą do WSA, nie daje podstaw dla odmiennej oceny podjętej decyzji oraz zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W związku z tym, organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zadaniem Sądu jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału i rozważeniu stanowisk stron Sąd w niniejszej sprawie stwierdza, że skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, jest bezzasadna. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, zwłaszcza ograniczenia jej praw jako strony w postępowaniu lub naruszenia w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd nie stwierdził istotnego uchybienia organów w tym zakresie. Zarówno decyzja organu pierwszej instancji została adresowana do skarżącej i doręczona skarżącej, jak i decyzja organu drugiej instancji doręczona pełnomocnikowi skarżącej. Brak udziału skarżącej w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji został zrekompensowany właśnie doręczeniem jej decyzji PINB, i zapewnieniem prawa odwołania si...e od tej decyzji. Skarżąca skorzystała zresztą z przysługującego jej prawa. Z akt wynika także, że w wyniku doręczenia decyzji PINB pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy i złożył odpowiednie pismo procesowe, które było według oświadczenia organu drugiej instancji brane pod uwagę w podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Zarzut nieoznaczenia w zaskarżonej decyzji stron postępowania administracyjnego, oparty na art. 107 §1 k.p.a., wobec faktycznego uczestnictwa skarżącej w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. polegający na niezgodności postępowania organu drugiej instancji z zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd stwierdza, że rzeczywiście w tym zakresie uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie jest przekonujące. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika wszakże, że organ drugiej instancji podjął wszystkie te czynności, które były niezbędne dla rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy na podstawie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie miał też powodu, aby kwestionować "Inwentaryzację wykonanych robót budowlanych ..." przygotowanej przez projektanta inż. B. K., posiadającego właściwe uprawnienia architektoniczne i budowlane. Analiza ta obejmowała zarówno szczegółową dokumentację fotograficzną prac prowadzonych w lokalu przy ul. S. [...], jak również szczególne projekty prac wewnątrz tego lokalu i na zewnątrz. Na takiej podstawie organ drugiej instancji, dysponując również pismami składanymi przez skarżącą i jej profesjonalnego pełnomocnika, miał wystarczające podstawy, aby ocenić stan prowadzonych prac remontowych, zarówno od strony faktycznej, jak i od strony prawnej. Organ drugiej instancji mógł zatem podjąć właściwą decyzję. Sąd nie znajduje też uzasadnienia dla zarzutu, że materiał zgromadzony nie został właściwie poddany analizie i oceniony przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Przykładem zrealizowania zasady prawdy obiektywnej, wbrew zarzutom skarżącej, może być kwestia bezpieczeństwa budynku, która nie została rzeczywiście szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ale która była podnoszona zarówno w odwołaniu skarżącej (strona 9/9), a także wspomniana i przedstawiona w uzasadnieniu organu drugiej instancji, zarówno w odniesieniu do uszkodzeń komina, jak i w odniesieniu do stabilności stropu zabezpieczonego po usunięciu istniejących wcześniej ścianek działowych. W ocenie organu drugiej instancji, której Sąd nie ma podstaw faktycznych podważać, decyzja organu powiatowego (organu pierwszej instancji) faktycznie realizuje żądania skarżącej przywrócenia prac budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki wskazane w decyzji organu pierwszej instancji nakazującej wykonanie szczegółowo określonych prac budowlanych są w pełni skorelowane zarówno ze stanem faktycznym uwidocznionym w dokumentacji fotograficznej załączonej do dokumentu pt. "Inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną ..." (przygotowanego w marcu 2015 r.), jak i w rysunkach składających się na projekt przebudowy, zawarty w "Inwentaryzacji". Rysunki te określają zarówno ścianki wyburzane, jak i ścianki pozostające do postawienia na pełną wysokość. Nie budzi również zastrzeżeń zgodność powołanej "Inwentaryzacji" z ustaleniami organu powiatowego, przyjętymi po przeprowadzeniu czynności kontrolnych bezpośrednio w budynku przy ul. S.[...]. Sąd stwierdza również, że przepisy ustawy Prawo budowlane zostały właściwie zastosowane. Organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zastosował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nakazując wykonanie odpowiednich prac, a wcześniej zgodnie z art. 50 ust. 3 prawa budowlanego wykonanie określonych projektów i inwentaryzacji robót budowlanych. Zdaniem Sądu przywrócenie prac budowlanych do stanu poprzedniego byłoby całkowicie nieuzasadnione. Celem bowiem prac remontowych jest modernizacja lokalu znajdującego się na piętrze przedmiotowego budynku i modernizacja ta jest wykonywana przez inwestora zgodnie z wskazaniami organu powiatowego oraz odpowiednio sporządzoną dokumentacją. Zdaniem Sądu utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było w pełni uzasadnione. Odnosząc się natomiast do zarzutu opartego na treści art. 107 k.p.a., iż uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji nie jest właściwe, Sąd stwierdza, że rzeczywiście nie wszystkie argumenty zostały w pełni i wyczerpująco przedstawione przez organ w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, stąd Sąd nie znajduje podstaw ani uzasadnienia dla uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.