VII SA/Wa 2366/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. L. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytkowania budynku biurowo-usługowo-magazynowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza solidarnie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. L. i W. K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2366/12 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze. zm.), po rozpatrzeniu sprawy budynków magazynowych położonych na działkach [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w .. - stwierdził zdatność do użytkowania budynku biurowo-usługowo-magazynowego położonego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z 20 lipca 2011r. W.L., współwłaściciel działki nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], wniósł o zbadanie sprawy samowolnej zabudowy ww. działek. Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 sierpnia 2011r. organ ustalił, że działki nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]zabudowane są m. in.: - budynkiem magazynowym typ T. o wymiarach ok. 7x15m. i wysokości ok. 2,2m. usytuowanym we wschodnim narożniku działki przy wjeździe, - budynkiem magazynowym o gabarytach ok. 4x2,5m. i wysokości ok. 2m. użytkowanym jako magazyn farb, - budynkiem trafostacji o wymiarach ok. 9x4,5m. i wysokości ok. 3,8m., - budynkiem magazynowym konstrukcji stalowej typ T. o wymiarach ok. 5x9m. i wysokości ok. 2,3m. Ponadto ustalił, że na działkę [...] zachodzi fragment jednokondygnacyjnego budynku magazynowego i część dwukondygnacyjnego biurowego. Budynek ten jest użytkowany jako biurowo-usługowo-magazynowy i położony jest na działkach [...], [...] i [...] z obr. [...]. Według oświadczenia przedstawiciela P. P. H. U. "[...]" Sp. z o. o. zabudowa działek (oprócz budynku magazynowy konstrukcji stalowej typ T. o wymiarach ok. 5x9m. "6") została przejęta przez przedsiębiorstwo w 1964r. w chwili jego tworzenia. Nowej zabudowy nie wykonano. Inwestor nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego legalność przedmiotowej zabudowy. Wobec powyższego wszczęto postępowania administracyjne w stosunku do ww. budynków, za wyjątkiem murowanego budynku trafostacji o wymiarach ok. 9x4,5m. i wysokości ok. 3,8m. Obecny właściciel budynku trafostacji - firma [...] [...] [...] Sp. z o. o. przedłożyła bowiem zatwierdzony [...].05.1968r. przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji projekt modernizacji stolarni [...]., który obejmował również budynek trafostacji. Organ wskazał, że ze zdjęcia, zrobionego w 1993r., a uzyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wynikało, że budynek biurowo-usługowo-magazynowy wybudowano przed 1994r. Z uwagi na datę wybudowania budynku zastosowanie w przedmiotowej sprawie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane na podstawie których organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do oceny możliwości zastosowania art. 37 lub art. 40 prawa budowlanego z 1974r. W tym kontekście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z [...].11.2011r. nałożył na właściciela zabudowy P. P. H. U. "[...]" Sp. z o. o. obowiązek sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej murowanego budynku biurowo-usługowo-magazynowego położonego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...], zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, że spełnienia on wymogi określone w przepisach, warunkach technicznych, jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie budowy, nie narusza interesu osób trzecich oraz jest zgodny z przepisami przeciwpożarowymi nadto inwentaryzacji geodezyjnej w/wym. budynku sporządzonej przez uprawnionego geodetę. W dniu [...].03.2012r. zobowiązany dostarczył inwentaryzację geodezyjną uwzględniającą przedmiotowy budynek biurowo-usługowo-magazynowy oraz opinię techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Ze złożonej inwentaryzacji budowlanej, sporządzonej przez mgr inż. arch. P. B. oraz ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. S.K. wynikało, że przedmiotowy budynek biurowo-usługowo-magazynowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, elementy budynku nie wykazują większego zużycia i dalej mogą pełnić swoją funkcję użytkową. W oparciu o pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Dzielnicy [...] [...] z dnia [...].04.2012r. organ nadzoru ustalił, że budowa przedmiotowego budynku biurowo-usługowo-magazynowego była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym po 1968r. Działki na których położony jest budynek wg. ustaleń planu na lata 1966-1985 znajdowały się w obszarze oznaczonym jako [...] - [...] z przeważającą funkcją przemysłowo- techniczną. W świetle powyższych ustaleń, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 37 nakazującego rozbiórkę obiektu, ani nakładania w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, jakichkolwiek zmian lub przeróbek w tym budynku, oraz obowiązków z art. 42 ust. 1 w zakresie użytkowania tego budynku. Stwierdził, że przedmiotowy budynek zdatny jest do użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].06.2012r., stwierdzającej zdatność do użytkowania budynku biurowo-usługowo-magazynowego położonego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1974r., a wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 42 w/w ustawy było zasadne i zgodne z zebranym materiałem dowodowym. W szczególności wskazał, że z inwentaryzacji budowlanej, sporządzonej przez mgr inż. arch. P. B. oraz inż. S. K. wynikało, że przedmiotowy budynek biurowo-usługowo-magazynowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, elementy budynku nie wykazują większego zużycia i dalej mogą pełnić swoją funkcję użytkową. Ponadto na podstawie pisma z dnia [...].04.2012r. otrzymanego z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] [...] ustalił, że budowa przedmiotowego budynku biurowo-usługowo-magazynowego była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym po 1968r. Działki na których położony jest budynek, według, ustaleń planu na lata 1966-1985 znajdowały się w obszarze oznaczonym jako [...] - [...] z przeważającą funkcją przemysłowo- techniczną. Ponadto zgodnie z ustaleniami planu z 1992r. przedmiotowa działka znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod funkcję techniczno - produkcyjną oznaczoną symbolem [...], gdzie preferowano funkcję obsługi technicznej miasta, magazynów, sklepów, zaplecza transportu. Zarzut odwołania dotyczący udzielenia pozwolenia na użytkowanie podmiotowi, któremu nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością, organ uznał za niezasadny. Wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż organ orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie jest zobligowany do dokonania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o przepis art. 42. ustawy Prawo budowlane z 1974r., nie przesądza o prawie własności gruntu i może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy. Dalej organ wskazał, że przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie jest ściśle związane z obiektem nie zaś z podmiotem, który o to pozwolenie występuje. W. L. oraz W.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia .. lipca 2012 r., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie przepisów mających wpływ na rozstrzygniecie, to jest: 1. art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego ich interesu jako współwłaścicieli nieruchomości, na której samowolnie wzniesiony został budynek; 2. art. 8 k.p.a. poprzez powadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - pominięcie jednego ze skarżących wnoszących odwołanie, powołanie się na inną decyzję organu I instancji i brak dostatecznego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia; 3. art. 75, 77, 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów, nierozpatrzenie całości sprawy; 4. art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez błędne zastosowanie 5. art. 28 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że obaj składali odwołanie od decyzji organu I instancji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, iż decyzja został wydana po rozpatrzeniu odwołania W. K. (pomijając odwołanie W. L.), poza tym przywołał w sposób wadliwy decyzję organu I instancji (oznaczenie). W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., z którego miało wynikać, iż budowa budynku biurowo - usługowo - magazynowego jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym po 1968 r. z uwagi na funkcję obszaru określoną w planie. W ocenie organu, nie był on zobligowany do dokonania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tymczasem zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym powyżej - właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W niniejszym postępowaniu nie był wydawany żaden nakaz w trybie art. 40 cytowanej ustawy, jak również organ administracji nie nakładał obowiązku uzyskania zezwolenia na użytkowanie. Pomimo tego PINB wydał decyzję o stwierdzeniu zdatności do użytkowania obiektu, która w przyszłości może być podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie. Skarżący podkreślali, że domagali się wyjaśnienia samowolnej zabudowy nieruchomości stanowiącej ich własność, a nie stwierdzenia zdatności do użytkowania budynku. Przepisy nie przewidują możliwości wydania decyzji o zdatności do użytkowania " z urzędu ". Organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tych przesłanek powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy. Organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, iż spełniona została hipoteza art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, z naruszeniem art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. Istotne w tym postępowaniu było uwzględnienie interesu skarżących pozbawionych posiadania nieruchomości przez samowolne działania inwestora. Po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z dnia [...].07.2012r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego sprostował z urzędu błędy pisarskie we własnej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2012r. w ten sposób, że: w wersie 9 na stronie 1 jest: "[...] po rozpatrzeniu odwołania Pana W. K. [...]" a powinno być: "[...] po rozpatrzeniu odwołania Pana W. K., Pana W. L. oraz Pana Z. J. [...]" oraz w wersie 11 na stronie 1 jest: "[...] Nr [...] z dnia [...]05.2012r. [...]". a powinno być: "[...] Nr [...] z dnia [...].06.2012r. [...]". W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że zgodnie z treścią art. 113 § 1 K.p.a. może prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez siebie decyzjach. W decyzji nr [...] z dnia [...].07.2012r. którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...].05.2012r., znalazły się wyżej wskazane błędy pisarskie. Organ uznał, iż są one oczywiste i dokonał ich sprostowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skargę należało uwzględnić. W ocenie Sądu organ nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż w sprawie niniejszej wykluczone zostały przesłanki z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze. zm.). Zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, z naruszeniem art. 7, 8, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć trzeba, iż na gruncie art. 42 (organ nie określił bliżej jednostki redakcyjnej) Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, przy czym pojęcie "zdatności" musi być interpretowane szeroko. Organ ustalił, że przedmiotowy obiekt został samowolnie wybudowany w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., to z kolei pozwalało na ewentualne przeprowadzenie jego legalizacji. Formą tej legalizacji - w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego - jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Jest wobec tego oczywiste, iż wydanie takiej decyzji wymagało uprzedniego ustalenia, że obiekt budowlany spełnienia wszystkie wymogi, od których uzależnione jest jego zalegalizowanie. Tymczasem organ nie dokonał w tym zakresie żadnej własnej analizy, a jedynie ogólnikowo powołał się na inwentaryzację budowlana, sporządzoną przez mgr inż. arch. P. B., oraz ekspertyzę techniczną inż. S. K.a. Organ nie zacytował nawet ustaleń faktycznych wynikających z tych dokumentów, mających znaczenie prawne, które mógłby ewentualnie podzielić i uznać za własne To samo można odnieść do pisma z dnia [...].04.2012r. z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] [...] w którym stwierdzono, że budowa przedmiotowego budynku biurowo-usługowo-magazynowego jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym po 1968r. Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez pominięcie dwóch innych osób wnoszących odwołanie. Tego typu uchybienie nie mogło być sprostowane w drodze postanowienia z dnia [...] września 2012 r. wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., którym organ prostował z urzędu różne błędy pisarskie we własnej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2012r. Analiza treści decyzji organu odwoławczego nie daje bowiem podstaw do uznania, iż pominięcie tych osób było jedynie błędem pisarskim, w sytuacji gdy w uzasadnieniu decyzji nie ma żadnej wzmianki o odwołaniu W. L. oraz Z.J.. Wywody powyższe mają o tyle istotne znaczenie, że skarżący domagali się wyjaśnienia samowolnej zabudowy nieruchomości stanowiącej ich własność, a nie stwierdzenia zdatności do użytkowania budynku. Zasada określona w art. 8 k.p.a. o pogłębianiu zaufania obywateli do organów, powinna motywować organ do podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględniania słusznego interesu obywateli, udzielania należytej i wyczerpującej informacji, wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. Spełnienie normy wynikającej z tego przepisu wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób aby, w szczególności, w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są powody prawne. Skoro zatem organ nie wykazał w sposób przekonujący, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi jakakolwiek z przesłanek, upoważniających do nakazania rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 lub 2 prawa budowlanego z 1974r., to tym samym naruszył w istotnym zakresie wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego. W okolicznościach sprawy rzetelnej oceny organu, wyrażonej w uzasadnieniu decyzji wymagało to, że obiekt znajduje się na cudzym gruncie, a współwłaściciele terenu sprzeciwiają się jego dalszemu istnieniu. Sąd uznając, iż uchybienia które zaistniały w tej sprawie możliwe są do usunięcia przez organ II instancji, uchylił jedynie tę decyzję, jak również uchylił w całości (w celu zapewnienia, by postanowienie prostujące nie zawierało niedopuszczalnych treści) postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., którym organ sprostował z urzędu różne błędy pisarskie we własnej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2012r. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, w zw. z art. 135, 152, 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.