VII SA/Wa 2367/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. L. i Z. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. L. i Z. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", umorzył postępowanie administracyjne w całości w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych wewnątrz budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...], przez A. B. właściciela działki nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny podzielony jest na dwie części, z których każda należy do innego właściciela i położona jest na odrębnej działce. Część budynku należąca do Państwa L. nr ewid. [...], położona jest na działce nr [...] i posiada księgę wieczystą nr KW [...]. Część budynku należąca do A. B. nr ewid. [...], położona jest na działce nr [...] i posiada księgę wieczystą nr [...]. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r. ustalono, że A. B. właściciel części budynku mieszkalnego położonej na działce nr [...], wykonuje roboty remontowe bez dokonania wymaganego Prawem budowlanym zgłoszenia właściwemu organowi. Na podstawie wyników kontroli organ uznał, że wykonywane roboty budowlane stanowią w świetle Prawa budowlanego remont, natomiast ich wykonanie bez wymaganego prawem zgłoszenia, stanowi samowolę budowlaną, do której zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W związku koniecznością przeprowadzenia procedury mającej na cel doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na A. B. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych robót. Inwestor wstrzymał wykonywanie przedmiotowych robót i w dniu [...] marca 2012 r. przedłożył żądaną ekspertyzę techniczną. Z analizy zgromadzonych w postępowaniu dokumentów wynika, że nie zachodzi konieczność nakładania na zobowiązanego żadnych dodatkowych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie przez PINB decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wskazał, że w okresie rozpatrywania zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie została wydana żadna decyzja odnosząca się do wstrzymania przedmiotowych robót. Oznacza to, że nastąpił bezskuteczny upływ terminu 2 miesięcy określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, w skutek czego ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Utrata ważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane sprawia, że inwestor może je kontynuować bez potrzeby; otrzymania dodatkowego aktu administracyjnego oraz stanowi podstawę umorzenia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż przesłanką skutkującą umorzeniem postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego był fakt stwierdzenia przez PINB w [...] w oparciu o przedstawioną przez inwestora ekspertyzę techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych, braku podstaw do jakiejkolwiek ingerencji organów nadzoru budowlanego. Z treści w/w ekspertyzy wynika jednoznacznie, iż prowadzone w przedmiotowym budynku roboty remontowe są wykonywane prawidłowo i nie powodują zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Ponadto ekspertyza techniczna nie potwierdziła sugerowanego we wcześniejszej korespondencji skarżących faktu wybicia przez inwestora dodatkowego otworu drzwiowego. Zdaniem organu odwoławczego poza właściwością organów nadzoru budowlanego pozostaje kwestia oceny ewentualnego przekroczenia granicy geodezyjnej. Odnosząc się do odwołania organ II instancji wyjaśnił, iż inwestor dokonuje przedmiotowego remontu bez wymaganego prawem zgłoszenia co obligowało PINB do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast brak uchybień w prowadzonych robotach nie rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego konieczności podejmowania dalszych działań wobec czego zasadnym było umorzenie takiego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. L. i Z. L., zarzucając jej naruszenie: - art. 105 § 1 kpa w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, poprzez niezasadne umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie nieprawidłowych ustaleń, że roboty budowlane wykonane przez A. B., w budynku posadowionym przy ul. [...] w [...], nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez oparcie ustaleń faktycznych na podstawie ekspertyzy, którą zlecił i opłacił A. B. oraz całkowite pominięcie twierdzeń skarżących oraz oświadczeń innych - wizytujących budynek przy ul. [...] w [...] - osób a także dokumentacji fotograficznej, co miało wpływ na poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i w konsekwencji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżących prace przeprowadzone w budynku, a polegające na wymianie posadzki z drewnianej na dużo grubszą betonową oraz wyburzenie ściany nośnej, mają wpływ na konstrukcję budynku, a dodatkowo część prac została wykonana bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucili, że przeprowadzone oględziny ograniczyły się jedynie do część budynku położonej na nieruchomości A. B., a nie obejmowały robót wykonanych przez A. B. w części budynku należącej do skarżących - m.in. wybicia otworu drzwiowego. W związku z powyższym skarżący dochodzą uchylenia decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: p.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności prowadzenia robót budowlanych wewnątrz budynku. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało z wniosku M. i Z. L., którzy twierdzili, że roboty budowlane w budynku prowadzone są bez właściwego pozwolenia. W toku postępowania organ wydał postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. nakładające na właściciela nieruchomości, pana A. B. obowiązek przedstawienia stosownej ekspertyzy technicznej. Uznając, iż ekspertyza ta spełnia wymogi określone w wyżej wymienionym postanowieniu, organ umorzył postępowanie. W ocenie Sądu decyzja ta jest przedwczesna. Organ, zgodnie z art. 77§1 k.p.a. ma obowiązek zebrania w sprawie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wyrazem należytego takiego działania organu, jest uzasadnienie rozstrzygnięcia, które zgodnie z treścią art. 107§3 k.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja odwołuje się do dwóch dokumentów, które stały się przedmiotem oceny organu - protokołu z dnia 1[...] marca 2013 r. (strona odmówiła jego podpisu) oraz ekspertyzy technicznej biegłego K. K., która została sporządzona, w celu realizacji obowiązku wynikającego wyżej wskazanego postanowienia. Ocena tych dokumentów zawarta w uzasadnieniu decyzji (zarówno organu II i I -ej instancji) jest bardzo lakoniczna. Organ wskazuje, że w wyniku oględzin obiektu budowlanego ustalono, że A. B. wykonuje roboty remontowe bez wymaganego prawem zezwolenie. Roboty opisane w w/wym protokole mają charakter robót remontowych i wymagają jedynie zgłoszenia. Wskazano także, że w procedurze legalizacyjnej na inwestora nałożono obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej "Inwestor w pełni wykonał obowiązki nałożone w/wym postanowieniem". Tymczasem proste zestawienie treści postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. z treścią ekspertyzy K. K. nakazuje stwierdzić, że nie zawiera ona informacji, do której obligowało postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. Przypomnieć należy, że organ w w/w postanowieniu nakazał przedstawienie ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonanych na przedmiotowym obiekcie robót remontowych określającej rodzaj, zakres i opis techniczny oraz stwierdzającej, czy wykonane roboty mogą powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska. Ekspertyza jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód powinna podlegać ocenie organu. Sam fakt jej przedłożenia nie może wystarczać do uznania, iż obowiązek z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego został spełniony. W pierwszej zatem kolejności organ winien ustalić, czy jej zakres odpowiada treści postanowienia. W dalszej kolejności organ winien ocenić jej rzetelność, zgodność z innymi dowodami. Tego w sprawie nie uczyniono. Zważywszy na długotrwały konflikt pomiędzy stroną a uczestnikiem postępowania organ ponownie rozpoznając sprawę winien dołożyć staranności, by w sposób rzetelny, dokładny i obiektywny prowadzić postępowanie dowodowe. Organ winien (ustalić), gdyż jest to sporne - jakie konkretnie prace wykonał A. B. i jaki mają one charakter-tj. np. czy są prace remontowe. Zaskarżona decyzja takich wymagań nie spełnia. Zaskarżona decyzja narusza tym samym zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a., który nakazuje organom administracji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Naruszenia te Sąd ocenia jako mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to, że zarówno decyzja organu I -ej instancji, jak i II -ej instancji nie zawiera oczekiwanej oceny całości materiału dowodowego, Sąd uznał, iż zachodzi konieczność uchylenia obu decyzji w oparciu o art. 135 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku. Z uwagi na to, że zarówno decyzja organu I -ej instancji, jak i II -ej instancji nie zawiera kompleksowej oceny całości materiału dowodowego, Sąd uznał, iż zachodzi konieczność uchylenia obu decyzji w oparciu o art. 135 p.p.s.a. o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.