VII SA/Wa 2369/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia H. J. z dnia 30 kwietnia 2012 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiające H. J. wszczęcia na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. D. [...] w P. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że H. J. wniosła do Urzędu Miejskiego w P. pismo z dnia 21 czerwca 2011 r. w którym wskazała na prowadzenie przez A. S. nielegalnej działalności gospodarczej w budynku gospodarczym, jak również w pomieszczeniu garażowym, które nie są do tego przeznaczone. Następnie skierowała do Burmistrza Miasta [...] pisma z dnia 9 września 2011 r. oraz 3 października 2011 r. dotyczące m.in. wykorzystywania przez A. S. garażu oraz oddzielnego budynku gospodarczego do napraw samochodów. Powyższe pisma zostały przekazane przez Urząd Miejski w P. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. W związku z powyższym pracownicy PINB w P. przeprowadzili w dniu 30 sierpnia 2011 r. czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w P., w wyniku których ustalono, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. na budynek gospodarczo-garażowy. Wobec powyższego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w ww. sprawie. H. J. skierowała pismo z dnia 7 lutego 2012 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., który następnie przekazał powyższe wystąpienie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. zgodnie z kompetencjami organu nadzoru budowlanego, w zakresie, w jakim wystąpienie skarżącej zawiera informacje o niezgodnej z przepisami ustawy Prawo budowlane, zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmując, że pismo skarżącej z dnia 7 lutego 2012 r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. D. [...] w P. wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. postanowienie nr [...], którym odmówił H. J. wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że skarżącej nie przysługuje status strony niniejszego postępowania. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2012 r. H. J. odniosła się do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skarżąca podała, że organ "przemilczał" jej wniosek z dnia 9 września 2011 r. oraz nie odniósł się do pisma z 3 października 2011 r. Skarżąca podniosła, że z racji prawa własności nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącej organ przeprowadzając czynność jaką są oględziny nieruchomości, zgodnie z art. 79 k.p.a. powinien był zawiadomić o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin i zapewnić prawo udziału w oględzinach. Skarżąca podała, że nie otrzymała żadnej informacji dotyczącej kontroli przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 2011 r. Skarżąca w piśmie zawarła prośbę o ustosunkowanie się do jej zarzutów. Następnie w piśmie z dnia 5 czerwca 2012 r. skarżąca podała, iż jej pismo z 30 kwietnia 2012 r. dotyczy jej wcześniejszych pism, w których podkreślała nieprzestrzeganie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. oraz nielegalnego prowadzenia działalności warsztatowej w budynku gospodarczym, w którym lakieruje się samochody na posesji A. S. przy ul. D. w P. W związku z przyjęciem przez organ, że pismo skarżącej z dnia 30 kwietnia 2012 r. stanowi zażalenie na postanowienie nr [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r., zaś pismo z dnia 5 czerwca 2012 r. stanowi jego uzupełnienie, akta wraz z powyższym zażaleniem zostały przekazane Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem jego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ nie podzielił argumentów skarżącej odnośnie istnienia po jej stronie interesu prawnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na działce położonej przy ul. D. [...] w P. na budynek gospodarczo-garażowy i tym samym uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w ww. postępowaniu. W ocenie organu sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której realizowana jest inwestycja nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości inwestycji. Zdaniem organu zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. D. [...] w P. nie narusza uprawnień przyznanych skarżącej jako osobie trzeciej przez przepisy ustawy Prawo Budowlane. Z uwagi na odległość 15 m działki skarżącej od granicy z działką, na której znajduje się sporny budynek obecnie wykorzystywany jako gospodarczo-garażowy nie można zdaniem organu twierdzić, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania, który naruszałby czy wpływał na zabudowę jej działki, czy też powodował, że działka skarżącej nie mogłaby być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem. Skargę na powyższe postanowienie wniosła H. J. wskazując na naruszenie przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że stronami winni być właściciele działek objętych skutkami tych działań, bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. właściciela wieczystego nieruchomości wiąże się z ochroną prawa własności, jaką gwarantuje art. 140 k.c. Skarżąca podała nadto, że żadne z jej pism nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. [...] w P. Skarżąca podała również, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele budynku gospodarczego na posesji A. S. została zakończona decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Pomieszczenie gospodarcze w drugim budynku służy do przechowywania materiałów i sprzętu związanego z obsługą budynku, a wobec tego blacharstwo, lakierowanie samochodów jest niedopuszczalne. Nadto skarżąca wskazała, że jej pismo z dnia 30 kwietnia 2012 r. jak również pismo z dnia 5 czerwca 2012 r. kierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "nie było zażaleniem a wyjaśnieniem stanu faktycznego i wskazaniem kłamstwa jakie mamy do czynienia w postanowieniu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.". Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że jej pisma z dnia 21 czerwca 2011 r., 9 września 2011 r. oraz z 3 października 2011 r. nie są wnioskiem w sprawie zmiany sposobu użytkowania jakiegokolwiek budynku. Skarżąca wskazała również, że A. S. nie przestrzega decyzji Burmistrza Miasta P. jak również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i działalność prowadzi w zwielokrotnionym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś jest zasadna. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 135465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61a kpa podlegać muszą uchyleniu. Jak wynika z uzasadnienia postanowień organów obu instancji ,źródłem przyjęcia, iż skarżąca H. J. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ul. D. [...] w P., było jej pismo z dnia 7 lutego 2012r. skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego, które w zakresie " w jakim zawiera informacje o niezgodnej z przepisami ustawy Prawo budowlane, zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego" została przesłana przez Wojewodę [...] Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przy piśmie z dnia 16 lutego 2012r. Treść zaskarżonego oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia wyraźnie do takiego wniosku się odwołuje bowiem zawiera odmowę wszczęcia postępowania na ten właśnie wniosek. Tymczasem , w ocenie Sądu, analiza treści pisma skarżącej z dnia 7 lutego 2012r. nie pozwala na postawienie tezy, iż zawiera ono żądanie wszczęcia postępowania, którego przedmiotem ma być zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. D. 28 w P. Powyższe pismo stanowi polemikę z treścią pisma Starosty [...] z dnia 14 listopada 2011r., stanowiącego z kolei odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 14 października 2011r. Ogólnie przedmiotem zastrzeżeń skarżącej jest kwestia prowadzenia na działce nr ew. [...] działalności gospodarczej , stanowiącej wedle skarżącej, znaczną i niedozwoloną uciążliwość dla właścicieli ( użytkowników wieczystych ) nieruchomości sąsiednich. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżąca konsekwentnie zarówno w skardze jak i na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013r. podnosiła, iż nigdy nie zwracała się do żadnego organu z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na przedmiotowej działce, natomiast wnosiła o wstrzymanie prowadzonej na tej nieruchomości działalności gospodarczej. Mając powyższe na względzie należy uznać, iż postanowienia organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 61 a kpa, a zawarte w ich uzasadnieniach rozważania dotyczące interesu prawnego skarżącej i posiadania przez nią przymiotu strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu postępowania, należy uznać za przedwczesne i nieistotne z punktu widzenia badania legalności tych rozstrzygnięć. Należy także podnieść, iż podstawowym obowiązkiem organu w sprawie niniejszej było ustalenie rzeczywistych intencji skarżącej . Zwłaszcza, iż w razie zaś gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte(. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wróbel, Lex.) W razie zaś stwierdzenia, że właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest inny organ, po wykazaniu jego kompetencji, żądanie wszczęcia postępowanie zostanie przekazane pismem do organu właściwego jak stanowi art. 65 k.p.a. Z tych wszystkich względów, , Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .