VII SA/Wa 2369/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 39 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013r., poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12.05.2014r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie części korytarza w celu przyłączenia go do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], na terenie dz. nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] , wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...]. W uzasadnieniu organ podał, że [...] w dniu 12.05.2014r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył 4 egzemplarze projektu budowlanego. Projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz posiadał wymagane uzgodnienia. Decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2012r. [...] Konserwator Zabytków zezwolił na wykonanie przedmiotowych robót. Inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]- część północna, zatwierdzonym Uchwałą nr [...]Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. [...] w [...]złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2014 r., domagając się jej uchylenia. Zdaniem Wspólnoty wnioskodawca nie wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołana we wniosku uchwała wspólnoty podjęta w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] miała charakter intencyjny i nie określała prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do korytarza przylegającego do mieszkania wnioskodawcy. Nadto podniesiono, że we wniosku brak jest informacji o dacie i miejscu urodzenia wnioskodawcy, a także nie wskazano organu wydającego dowód osobisty. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było aktualne na dzień złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wniosek złożony został 9.02.2014r., a oświadczenie pochodziło z dnia 9.04.2014. Ponadto podpisy na wniosku i oświadczeniu są inne. Dalej wskazano, że nie jest jasne kto składał wniosek - wnioskodawczyni czy jej pełnomocnik. Pełnomocnictwo nie zawiera adresu pełnomocnika ani żadnych danych kontaktowych. Na pełnomocnictwie widnieje podpis nieczytelny, stąd nie wiadomo do kogo należy. Wnioskodawczyni nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku, od wielu lat nie ma z nią kontaktu ani Zarząd Wspólnoty ani zarządca obiektu. [...] podnosiła, że nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Prezydenta m. [...]z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie części korytarza w celu przyłączenia go do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]- utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 12 maja 2014r. [...] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na adaptację części korytarza na pomieszczenie mieszkalne w budynku przy ul. [...] . Inwestycja polega na przyłączeniu części korytarza i przeznaczenia go na powiększenie mieszkania [...] w budynku przy ul. [...] . W myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przepisami techniczno - budowlanymi, jak również sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań, sprawdzeń, a także wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Inwestorka dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. wydaną przez [...] Konserwatora Zabytków zezwalającą na wykucie otworu wejściowego i zabudowę korytarza przed lokalem nr [...] przy ul. [...]. Ponadto do wniosku o pozwolenie na budowę dołączona została decyzja Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. umarzająca postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla "adaptacji części korytarza na pomieszczenie mieszkalne" w budynku przy ul. [...]. Inwestor złożył również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz akt notarialny Rep A nr [...] z dnia [...] października 2009r. stanowiący protokół z zebrania właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, na którym podjęto uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia oraz sprzedaż m.in. części nieruchomości wspólnej stanowiącej część korytarza przylegającego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...]. Do wniosku załączony został projekt architektoniczno-budowlany inż. arch. [...] posiadającej uprawnienia projektanta. Projektant zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, oświadczył, że projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, zasadami wiedzy technicznej. Zdaniem Wojewody [...], planowana inwestycja, polegająca na przebudowie części korytarza w celu przyłączenia go do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...]jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady m. [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. Wniosek o pozwolenie na budowę wraz z dokumentacją projektową czynił zadość wymogom określonym w przepisach prawa. Wskazany w odwołaniu zarzut braku zawiadomienia [...] o wszczęciu postępowania przez organ I instancji nie stanowił, w ocenie Wojewody [...]podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta [...]. Wspólnota zapoznała się z aktami sprawy w dniu 5 czerwca 2014r. oraz odebrała zaskarżoną decyzję w dniu 2 czerwca 2014r., co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji. W ustawowym terminie złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2014 r. W toku postępowania odwoławczego zostały zachowane wymogi z art. 10 K.p.a., poprzez zapewnienie stronom czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji w toku postępowania odwoławczego strony miały zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Ustosunkowując się do zarzutu, że wnioskodawca nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w ocenie organu II instancji złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 507/11). Na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia [...] października 2009r., [...] w drodze uchwały wyraziła zgodę na zmianę przeznaczenia oraz na sprzedaż m.in. części powierzchni korytarza przylegającego do lokalu mieszkalnego nr [...] Powyższa uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Przedmiotowy akt notarialny został odczytany, przyjęty i podpisany przez właściwe osoby. Odnosząc się do nieprawidłowości w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wojewoda [...]stwierdził, iż organ I instancji podjął z własnej inicjatywy czynności mające na celu ustalenie daty i miejsca urodzenia inwestorki. Ponadto organ II instancji wezwał inwestorkę do uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrując zarzut dotyczący nie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, organ wskazał, że oba dokumenty zostały złożone w Urzędzie m[...] w Wydziale Obsługi Mieszkańców dla Dzielnicy [...] w dniu 12 maja 2014 r. Co do zarzutu dotyczącego braku podobieństwa podpisów złożonych na wniosku o pozwolenie na budowę i na oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ wskazał, że nie posiada uprawnień do oceniania czy złożone przez wnioskodawcę na dokumentach podpisy są autentyczne czy nie. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż oświadczenie [...] o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wystarczającym wykazaniem tytułu prawnego, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 K.p.a., polegające na niezawiadomieniu [...] przed wydaniem decyzji organu I instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, co uniemożliwiło jej odniesienie się do twierdzeń wnioskodawcy oraz błędne przyjęcie, że skoro [...] brała czynny udział w postępowaniu przed organem II instancji to konwaliduje działanie organu I instancji, - naruszenie art. 138 §1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 77 oraz art. 7 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji bez uwzględnia zarzutów odwołania [...]. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wspólnota została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie [...] nie uznał za słuszny zarzut braku wykazania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor [...] przedłożyła uchwałę [...] z dnia [...] października 2009 roku zaprotokołowaną w akcie notarialnym rep. A nr [...]. Powyższa uchwała jest jedynie intencyjna i nie określa prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ rozpatrując sprawę pominął ust. 2 uchwały, który stanowi: "W celu wykonania powyższej uchwały [...] stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali udziela Zarządowi wspólnoty pełnomocnictwa do zbycia opisanych części wspólnych za cenę w kwocie 4.000,00 zł za m2 powierzchni użytkowej, co obejmuje umocowanie do podpisania w imieniu właścicieli wyodrębnionych lokali następujących dokumentów: protokołu uzgodnień, umowy sprzedaży (w formie aktu notarialnego) części nieruchomości wspólnych wymienionych powyżej w ustępie 1, celem ich przyłączenia pod względem prawnym do tych lokali, w tym do podpisania umów przedwstępnych i aneksów". Inwestor [...] nie wykazała, aby takie umowy zostały podpisane, a organ z urzędu nie dążył do wyjaśnienia tej kwestii. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu było ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Oświadczenie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sprawie zachodziły wątpliwości co do tytułu prawnego inwestora, ale nie zostały one przez organ wyjaśnione. Wojewoda [...] odniósł się lakonicznie do pozostałych zarzutów [...] stwierdzając, że są bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z art. 3 pkt 11 ww. ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organy administracji rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego, muszą dokonać weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeśli ujawnią się okoliczności wskazujące na to, że może być ono niezgodne z rzeczywistością. Oświadczenie jest specyficznym środkiem dowodowym, organ dokonując jego oceny uznał, że jest prawidłowo złożone i nie budzi wątpliwości, dlatego przyjął to oświadczenie, jako wiarygodny dowód w sprawie. Stwierdzić jednak należy, że w tej sprawie istniały wątpliwości czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością (częścią nieruchomości wspólnej) na cele budowlane. W ocenie Sądu uzasadniony był zarzut strony skarżącej, że przedłożony do wniosku akt notarialny nie dawał podstaw do przyjęcia, iż inwestor dostatecznie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w świetle przepisu art. 3 pkt 11 Prawo budowlane, jak i w świetle okoliczności sprawy, czyli twierdzenia podmiotu któremu przysługuje prawo rozporządzania częściami wspólnymi nieruchomości budynkowej. W aktach sprawy znajduje się kserokopia aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia [...] października 2009r. - protokół z zebrania właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, na którym podjęto uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia oraz sprzedaż m.in. części nieruchomości wspólnej stanowiącej część korytarza przylegającego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] Analizując ten dokument organ odwoławczy wskazał, że [...] w drodze uchwały wyraziła zgodę na zmianę przeznaczenia oraz na sprzedaż m.in. części powierzchni korytarza przylegającego do lokalu mieszkalnego nr 43. Powyższa uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Przedmiotowy akt notarialny został odczytany, przyjęty i podpisany przez właściwe osoby. Jednak z literalnego brzmienia zapisów ww. aktu wynika, iż była to zgoda Wspólnoty na zmianę przeznaczenia oraz na sprzedaż części wspólnej, nie ma tu natomiast zgodny na wykonanie robót budowlanych, a niewątpliwie inwestorka nie jest jeszcze w świetle tego dokumentu właścicielem części przyłączanego korytarza. Należy podkreślić, że [...] w odwołaniu wskazywała, że uchwała zaprotokołowana w akcie notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] października 2009 r. jest jedynie intencyjna i nie daje prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ rozpatrując sprawę w żaden sposób nie odniósł się i nie poddał analizie ustępu 2 ww. uchwały, który stanowił, że w celu wykonania powyższej uchwały [...], stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali udziela Zarządowi wspólnoty pełnomocnictwa do zbycia opisanych części wspólnych za cenę w kwocie 4.000 zł za m2 powierzchni użytkowej, co obejmuje umocowanie do podpisania w imieniu właścicieli wyodrębnionych lokali następujących dokumentów: protokołu uzgodnień, umowy sprzedaży (w formie aktu notarialnego) części nieruchomości wspólnych wymienionych powyżej w ustępie 1, celem ich przyłączenia pod względem prawnym do tych lokali, w tym do podpisania umów przedwstępnych i aneksów. Inwestorka nie wykazała, aby takie umowy zostały podpisane, natomiast organ z własnej woli nie dążył do wyjaśnienia tej kwestii. Dlatego za zasadny uznać należy podniesiony w skardze zarzut braku zachowania przez organy administracji w tej sprawie, wymogów z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Przepisy te nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego. W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności, które należy wyjaśnić przed wydaniem pozwolenia jest ustalenie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady prawo to jest wykazywane przez inwestora poprzez złożenie oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Jeśli oświadczenie to budzi wątpliwości, to organ administracji nie może poprzestać na jego przyjęciu, tylko musi badać, czy inwestor rzeczywiście ma prawo do dysponowania nieruchomością, na której zamierza zrealizować inwestycję. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Zatem obowiązkiem organu było ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu twierdzeń Wspólnoty, przytaczanych dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. Oświadczenie w tych okolicznościach powinno podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem zachodziły wątpliwości co do tytułu prawnego inwestora, a mimo to nie zostały one przez organy wyjaśnione. Wojewoda [...] tylko lakonicznie odniósł się do zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej stwierdzając, że inwestor złożył stosowne oświadczenie i dokument z którego oświadczenie wynikało. Taki sposób działania organów spowodował, że doszło także do naruszenia art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Jednak ostateczna ocena przedmiotowego oświadczenia musi być dokonana przez organ w toku ponownego rozpatrywania wniosku inwestora, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy oraz zawartych wyżej uwag Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.